D+C Développement et Coopération (No. 4, Juillet/Août 2002, p. 22-25)

Dans les pays en développement, l’importante crise économique des années 1980 - 90 a érodé le pouvoir d’achat des populations et diminué les capacités d’intervention des pouvoirs publics dans les secteurs économiques et sociaux. Cette crise a également révélé que les institutions publiques de même que les forces du marché ne peuvent seules subvenir au bien-être économique des populations marginales. Suite à l’incapacité des pouvoirs étatiques à satisfaire les desiderata des populations pauvres, l’activité des organisations volontaires et non gouvernementales a connu un certain épanouissement.

En effet dans de nombreux pays du tiers monde, des projets grandioses ont connu des résultats peu satisfaisants, très souvent parce que les populations locales ont été insérées dans lesdits projets comme un meuble dans un mobilier, c’est-à-dire sans leur participation effective dans la réalisation des projets. C’est ce qui explique certainement que de nombreux projets de développement, fort prometteurs au départ, aient eu des résultats mitigés. L’alternative aujourd’hui semble être de faire adhérer les populations concernées aux projets, de les encourager à coopérer aux travaux communautaires. Les ONG semblent porteuses de cette dynamique nouvelle, sans doute du fait d’un certain nombre de caractéristiques dont on les crédite: les ONG seraient ainsi des organisations flexibles, menant des actions de proximité avec les populations locales, c’est-à-dire des organisations aptes à entreprendre des opérations d’aide mieux adaptées aux besoins des populations marginales. Toutefois, les actions des organisations non gouvernementales ne peuvent s’épanouir que dans un cadre légal favorable. Dans cette étude, nous nous proposons d’examiner le cadre légal dans lequel exercent ces organisations au Cameroun.

Selon leur origine et leur influence sociale, les ONG présentes au Cameroun peuvent être regroupées en quatre classes:

• les ONG internationales d’origine laïque; elles ont une expérience de terrain relativement longue;
• les ONG nationales qui ont pu s’implanter ou perdurer malgré des lois restrictives et le système de parti unique;
• les ONG religieuses, surtout catholique et protestante, qui sont relativement bien implantées dans le sud du pays et qui ont une influence déterminante dans l’éveil de la conscience civique des populations;
• enfin un foisonnement d’ONG nationales qui se sont constituées à la faveur du processus démocratique dès le début de la décennie 1990.

Cette dernière classe est généralement composée d’ONG peu expérimentées, en butte à des problèmes d’organisation et de structuration, de financement et de professionnalisme, autant de points d’achoppement qui font parfois porter un regard sceptique sur l’ensemble du secteur des ONG au Cameroun. Avant d’analyser la législation qui régit le fonctionnement des ONG au Cameroun, il importe d’examiner davantage les différentes classes d’ONG que nous avons identifiées.

Nombre d’ONG internationales aujourd’hui présentes au Cameroun s’y sont installées au cours des premières décennies de l’indépendance (1960 - 1980). Les plus importantes de ces organisations dont les ressources financières proviennent essentiellement des fonds privés sont les suivantes: CARE International dont les ressources financières proviennent majoritairement de fonds américain et canadien, Save the Children Fund, l’Organisation Canadienne pour la Solidarité et le Développement (OCSD), World Wide Fund for Nature spécialisé dans la protection de la nature et de l’environnement. Il existe également des agences d’aide au développement qui sont des émanations des pouvoirs publics, et dont certaines recueillent aujourd’hui une partie importante de leurs fonds des sources privées. Ce sont l’Association Française des Volontaires du Progrès (AFVP), l’Organisation Néerlandaise pour le Développement (SNV), le Corps américain de la Paix (US Peace Corps), le Service Allemand de Développement (DED). Ce sont des agences publiques qui travaillent sous le modèle des ONG, et qui aujourd’hui revendiquent avec succès le label des ONG. La plupart de ces organisations dont CARE International, l’AFVP et le DED exécutent des programmes de développement en partenariat avec des ONG locales. L’OCSD est très active dans la consolidation des ONG locales et dans la mise sur pied des organisations paysannes. En plus de ces ONG internationales de développement, il existe d’autres ONG dont l’action est davantage orientée vers la protection des droits et libertés. Ce sont la Fondation Friedrich Ebert et d’autres associations qui, dans le sillage du processus démocratique, cherchent à sensibiliser l’opinion sur les enjeux des droits de l’homme et des libertés publiques.

Les ONG d’origine religieuse sont restées très actives sur le terrain laïc au Cameroun, surtout en matière de santé et d’éducation. Aujourd’hui encore, nombre de structures sanitaires performantes (hôpitaux, cliniques, centres de santé) sont l’oeuvre des missionnaires, de même que l’élite politique du pays a été formée dans des écoles et collèges missionnaires. Depuis l’indépendance et même bien avant les années 1960, les ONG et les mouvements missionnaires ont profité de la relative tolérance des pouvoirs publics1 pour multiplier leurs activités à caractère social à l’intérieur du pays. Avec l’expérience acquise, les ONG missionnaires agissent aujourd’hui avec plus de professionnalisme que la multitude des ONG nationales ou locales créées hâtivement dès le début des années 1990, et leur influence auprès de la population est grande. Les coûts de leurs prestations sociales sont comparativement plus élevés que ceux des prestations fournies par les services publics, mais la qualité des services est meilleure et les populations les préfèrent. Ceci tient sans doute à la bonne formation du personnel, au bon accueil qui est fait aux usagers et à la qualité des équipements.

A côté des ONG qui agissent au contact direct des populations, l’on retrouve également d’autres organismes sans emprise directe sur la population, mais qui oeuvrent pour la formation des ONG locales et du mouvement paysan. C’est le cas de l’Institut panafricain de développement, de l’INADES-Formation dont les activités ont connu un certain fléchissement au cours de la décennie 1990, du fait des difficultés financières. En 1990, dans le sillage de la loi sur les libertés d’associations, s’est créé au Cameroun un pool des ONG, le «Collectif des Organismes de Participation au Développement au Cameroun» (COPAD). Il ne s’agit pas d’un collectif à caractère corporatiste. Il s’agit davantage d’une association dont le but est de recenser les différentes ONG de développement, de coordonner les diverses interventions de terrain afin d’éviter des chevauchements, de recouper et de mettre des données fiables à la disposition des bailleurs de fonds, de contribuer par des actions de formation/conseils à l’encadrement des ONG non expérimentées, de servir d’intermédiaire des ONG face aux pouvoirs publics et, éventuellement, de représenter et défendre les ONG en tant que personne juridique, lorsqu’un conflit les oppose aux pouvoirs publics. Dans une enquête de la Banque mondiale publiée en 1993, Leslie Fox estime toutefois que le COPAD n’a pas été en mesure de fournir les moindres services à ses membres, de même qu’il n’est pas en mesure de donner à l’ensemble de ses activités une vision cohérente et articulée sur des projets concrets2. Ce collectif a par la suite été plus actif. C’est ainsi qu’il a contribué par exemple à la rédaction de propositions qui ont donné lieu à l’adoption par l’Assemblé Nationale de la loi de 1999 sur les ONG.

Difficultés

Au Cameroun, de nombreuses ONG ont proliféré à la faveur de la loi de 1990 sur les libertés d’associations. Leslie Fox remarque également que ces ONG manquent de structures efficientes, de personnel qualifié, de fonds adéquats et de systèmes d’évaluation performants. Dans une étude sur le mouvement associatif au Cameroun, Marc-François Ngwambe a pu écrire:

«Il semble en effet que la création d’une association est souvent plus liée à la recherche de financement qu’aux activités à entreprendre. Ces organisations sollicitent auprès des structures qu’elles jugent capables de les soutenir, aide, assistance, appui, partenariat, collaboration et financement, parfois même avant d’être opérationnelles».3

Ces difficultés constituent un handicap majeur au bon fonctionnement de leurs activités. Ces ONG agissent généralement sur la base du bénévolat, les ressources financières provenant des contributions volontaires des membres. La solidarité et la bonne volonté ne peuvent à elles seules faire le développement, loin s’en faut. Toutefois le contact quotidien avec les populations locales, l’expérience acquise dans le travail en partenariat avec les ONG mieux expérimentées, constituent autant d’atouts qu’elles peuvent capitaliser pour mieux se structurer.

Tant dans les services publics qu’auprès du collectif des ONG, il existe très peu de données statistiques permettant de mesurer avec précision l’impact du travail des ONG auprès des populations pauvres. D’abord parce que la «pauvreté» inclut à la fois plusieurs domaines dont l’éducation, la santé, l’alimentation, l’habitat, les infrastructures - ces domaines se recoupant généralement; ensuite parce que la pauvreté sociale est si rampante au Cameroun que les organismes d’aide renoncent par avance au calcul statistique et préfèrent concentrer leurs efforts à résorber ce que la littérature des Nations Unies appelle les «basic needs» (besoins primaires), c’est-à-dire les principaux goulots d’étranglement en agriculture, en santé communautaire et en éducation de base. De plus, certaines ONG naissantes se consacrent à de nouvelles priorités dont la micro entreprise, les petits crédits d’investissement aux femmes ou aux groupes d’artisans, ou encore la prévention contre les MST-SIDA. Ces types d’ONG fleurissent surtout dans les villes. Elles bénéficient de l’encadrement technique et quelquefois aussi du soutien financier d’autres ONG dont l’Organisation Canadienne pour la Solidarité et le Développement (OCSD).

Il existe une multitude d’autres petites ONG dont l’action peut s’étendre sur une province, une localité ou une ville et qui se spécialisent dans des domaines comme la protection de l’environnement, la protection des enfants (Enfance Joyeuse au Cameroun) ou d’autres catégories sociales marginalisées dont les détenus de droit commun. Certaines de ces petites ONG se constituent et se développent pour répondre à un besoin réel d’assistance des populations. D’autres sont créées ad hoc pour capter la rente de l’aide externe au développement. Toutefois leur affiliation au collectif des ONG, le contrôle interne dont elles peuvent se prévaloir ainsi que le contrôle des services techniques du Ministère de l’Administration territoriale (Ministère de tutelle) les encouragent à assumer leur mission de service public avec davantage de responsabilité et de professionnalisme.

Néanmoins, le rôle des ONG dans la promotion du développement communautaire et la lutte contre la pauvreté reste important. La modicité des moyens et ressources dont elles disposent par rapport à l’immensité des besoins à satisfaire rend leurs efforts parfois «peu visibles», car ayant peu d’impact significatif. Leur action n’est pas suffisamment prégnante pour entraîner à grande échelle des changements importants sur la qualité de vie des populations. En dehors des ONG internationales qui disposent d’assez de ressources financières et d’un personnel qualifié, et des ONG missionnaires dont l’expérience est établie par exemple en santé et éducation, les autres ONG locales cherchent encore leur voie, quelquefois avec le soutien des ONG occidentales avec qui elles travaillent en partenariat.

Le cadre légal qui permet aujourd’hui aux ONG d’exercer leurs activités au Cameroun résulte d’une lente évolution, l’Etat autoritaire ayant par le passé limité de manière drastique le champ d’action des ONG et exercé un contrôle politique étroit sur l’ensemble de leurs activités.

Avant l’indépendance, les organismes d’aide au développement et les organisations paysannes présentes au Cameroun ont une activité très peu structurée. Ces organismes, d’origine laïque ou chrétienne, sont régis, selon leur nature - locale ou étrangère -, par la loi des colonies ou la législation en vigueur dans la métropole, par exemple la loi française de 1901 sur les associations.

Une lente évolution

En 1960, les autorités de la jeune république sont davantage occupées à consolider leur pouvoir et à «pacifier» le pays, ces pouvoirs publics ayant la hantise des forces centrifuges réelles ou imaginaires susceptibles de résister à la volonté hégémonique de l’Etat centralisateur. Dans cette reprise autoritaire, toutes les associations qui n’émanent pas du pouvoir de l’Etat ou qui manifestent des velléités d’autonomie sont frappées d’anathème, qu’il s’agisse d’associations de dimension importante ou de simples organisations paysannes. Le cachet autoritaire du régime n’était pas seulement dérivé des débuts coloniaux de l’Etat. Les péripéties de la décolonisation - la rébellion du mouvement nationaliste UPC4, surtout autour de 1960, une «menace mortelle» pour le régime du président Ahidjo - avaient renforcé l’autoritarisme de l’Etat. L’idéologie nationale d’Ahidjo, en se référant constamment au spectre de l’UPC et de la division, mettait un accent pesant sur la nécessité préalable de conserver l’unité et préconisait une vigilance constante contre la subversion qui menaçait de partout. Une conséquence pratique en était, par exemple, que toute forme d’organisation en dehors du «parti unifié» du régime était strictement interdite5.

Le cadre légal d’exercice des organisations non étatiques est régi par la loi n° 67-LF-19 du 12 juin 1967 portant organisation des libertés d’associations. Cette loi stipule que toute organisation désireuse d’avoir un statut légal au Cameroun doit non seulement être déclarée par ses membres, mais en plus que cette association doit être reconnue et approuvée par les autorités publiques. Dans la pratique, cette procédure est tatillonne. La bureaucratie a en fait empêché nombre de mouvements sociaux ou d’organisations paysannes de se constituer en associations et d’obtenir l’agrément nécessaire des autorités publiques pour exercer leurs activités. Le centralisme autoritaire du régime constituait un handicap, l’expression de quelque forme de liberté en dehors du cadre du «parti unifié» étant toujours suspecte de menée subversive. Ainsi les ONG occidentales disposant de ressources financières conséquentes, d’un personnel qualifié et surtout jouissant de la caution morale de leur pays d’origine ont pu obtenir assez facilement des autorisations d’exercer, alors que les organisations paysannes et les autres ONG locales sont restées sous l’éteignoir. Cette restriction a de fait empêché des associations de se constituer, et celles qui ont eu une existence légale jouissaient d’une liberté toute relative dans l’exercice de leurs activités. Ainsi en dehors de la région sud du pays (les provinces du centre, du sud et du littoral) où l’influence de l’église a été prépondérante, et en dehors des localités du nord-ouest et du sud-ouest qui ont très tôt connu l’expérience du «self rule» de l’administration britannique, le mouvement associatif de même que les organisations paysannes sont très peu constitués au Cameroun. Les actions de développement sont ainsi restées majoritairement l’oeuvre des pouvoirs publics qui en conçoivent l’initiative et en assurent l’exécution.

De plus, la loi de 1967 recouvre toutes les organisations non étatiques sous le vocable anonyme d’«associations», sans en préciser la nature ou la classification. Le résultat en est la difficulté pour les services administratifs de coordonner l’activité des associations, car leurs domaines d’activités se chevauchent.

Nouveau cadre légal

C’est en réaction à ces multiples carences que de nombreuses demandes ont été formulées, tant par les coopératives paysannes, les ONG occidentales que les bailleurs de fonds, pour que l’Etat adopte un cadre légal approprié pour l’activité des ONG. L’incapacité de l’Etat à répondre aux desiderata des populations en matière de développement a également favorisé la constitution d’un nouveau cadre légal pour le fonctionnement des ONG. Finalement, confronté à la crise économique et financière qui est officiellement survenue en 1987, encouragé par une société civile certes très embryonnaire mais très active en matière de défense des droits économiques et sociaux, et sous l’effet des revendications politiques, le Gouvernement a adopté en 1990 la loi sur les libertés d’associations qui complète celle de 1967.

L’article 2 de la loi n° 90/053 du 19 décembre 1990 sur les «libertés d’associations» définit l’association comme «la convention par laquelle des personnes mettent en commun leurs connaissances ou leurs activités dans un but autre que de partager les bénéfices». Les autorités publiques considèrent cette loi de 1990 comme une «victoire de la démocratie», car elle supprime la clause contenue dans la loi de 1967 qui soumettait la formation des associations à l’approbation préalable des pouvoirs publics. Cependant, les ONG dénoncent cette loi de 1990, car elle ne comporte pas suffisamment de garanties légales pour l’exercice de leurs activités.

Toutefois, bien que la loi de 1990 soumette les ONG aux régimes de la déclaration ou de l’approbation, cette loi peut être considérée comme plus libérale; les ONG déclarées peuvent entamer leurs activités sur le terrain, en attendant l’approbation des autorités publiques.

«Elles (les associations) acquièrent la personnalité juridique si elles ont fait l’objet d’une déclaration accompagnée de deux exemplaires de leurs statuts» (article 6).

L’alinéa 2 de l’article 7 précise:
«La déclaration indique le titre, l’objet, le siège de l’association ainsi que les noms, professions et domiciles de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de son administration ou de sa direction».

«Régime Etat»

Sur la forme, cette loi de 1990 apporte quelques aménagements par rapport à la loi de 1967. Mais sur le fond, le «régime-Etat» (selon la formule de Georges Courade) ne cède presque rien de ses prérogatives à la société civile. Réagissant sans doute aux mouvements de revendications politiques et sociales de la fin des années 1980, le Gouvernement a fait voter la loi sur les «libertés d’associations», loi censée offrir un cadre légal approprié pour l’exercice de l’ensemble des associations. Dans cette compréhension extensive, les «associations» désignent tout à la fois les organisations paysannes, les cercles d’amis, les mouvements sportifs, les ONG internationales, bref l’ensemble des associations, à l’exception des «partis politiques et des syndicats (qui) sont régis par des textes particuliers» (article 5). Les ONG remettent en question cette "loi fourre-tout" qui, selon elles, n’offre pas de cadre adéquat pour l’exercice de leurs activités.

Les lois de 1967 et de 1990 évoquent respectivement les «droits d’associations» et les «libertés d’associations». Mais dans aucun de ces textes n’apparaît la notion d’«ONG». De plus, les ONG estiment que placer les «associations» sous la tutelle du Ministère de l’Administration territoriale6 revient à les coiffer du contrôle gouvernemental.

Ces nombreux points d’achoppement ont amené les ONG à demander l’aménagement d’un espace juridique plus adéquat pour l’exercice de leurs activités. Plus discrets, mais tout aussi actifs, les bailleurs de fonds multilatéraux, en l’occurrence la représentation de la Banque mondiale à Yaoundé7, ont encouragé les autorités publiques camerounaises dans le sens de l’adoption d’une loi qui offre un cadre légal plus approprié pour les activités des ONG. C’est pour répondre à ces exigences et sollicitations qu’une nouvelle loi a été adoptée en 1999.

La loi n° 99/014 du 22 décembre 1999 régit expressément les «organisations non gouvernementales»8. Cette loi complète celle de 1990. Elle régit la création des ONG et l’exercice de leurs activités (article 1). Au terme de cette loi de 1999, «les ONG participent à l’exécution des missions d’intérêt général» dont les pouvoirs publics délimitent le domaine. Cette loi répond (en principe) aux exigences des ONG nationales et internationales présentes au Cameroun. Il reste que la promulgation d’une loi est une chose, son application effective en est une autre, l’ancien Ministre de l’Administration territoriale ayant annoncé à la télévision nationale camerounaise que «la loi n’est qu’un cadre de référence»9. Jusqu’en mars 2001, les ONG attendent le décret d’application de la loi de décembre 1999. Plus précisément, la loi dispose qu’il n’y a pas d’ONG dans le pays tant que la "Commission" à créer ne confère pas ce titre à une structure de développement agissant légitimement dans le cadre de la loi 90/053 du 16 décembre 1990. C’est ce qui fait dire à Pierre Chekem:

«En dehors de quelques structures unipersonnelles et ONG internationales ayant des facilités d’accès aux fonds, les ONG locales attendent le décret d’application, la "commission" puis l’agrément et alors seulement suivront les projets et programmes en quête de financements éventuels»10.

Le 03 mai 2001, est signé le décret n° 2001/150/PM, portant organisation et fonctionnement de la commission technique chargée des activités des ONG. L’article 2 de ce décret dispose que

«La "commission" examine les demandes d’agrément et assure le suivi et le contrôle des activités des organisations non gouvernementales»11.

Réel pouvoir d’action

Ces dispositions légales devraient permettre, du moins en principe, de séculariser les relations entre l’Etat et les ONG et de les soustraire de l’arbitraire. Dès lors que les ONG disposent d’un cadre légal adéquat pour l’exercice de leurs activités, elles peuvent consacrer leurs efforts aux opérations d'aide au développement. En réalité cependant, les organisations volontaires et non gouvernementales ne disposent pas d’un réel pouvoir d’action au Cameroun. Sans doute la pauvreté rampante les empêche-t-elle d’entreprendre avec succès des actions incitatives auprès des couches marginales de la population. Sans doute aussi l’absence d’organisation, le manque de personnel adéquat et l’insuffisance de moyens financiers et matériels constituent-ils des obstacles majeurs à l’épanouissement de ce secteur. Par ailleurs, nombre d’ONG sont peu structurées. D’autres apparaissent comme des associations ad hoc crées uniquement pour capitaliser la rente de l’aide extérieure. Sans doute les ONG camerounaises devraient-elles mieux se structurer, afin de répondre aux besoins de développement des populations locales.

11) Décret n°2001/150/PM du 03 mai 2001, article 2.