Humanitäres Handeln in Konflikten

Umsetzung eines politökonomischen Ansatzes

Hilfeorganisationen legen wachsenden Wert darauf, dass die Gestaltung ihrer Programme in schwieriger Umgebung auf politischen Analysen beruht. Die Erkenntnis ist gewachsen, dass Verwundbarkeit politische Gründe hat, und dass es notwendig ist, die Hilfe nach festen Prinzipien zu vergeben, so dass sie von den Kämpfern nicht benutzt werden kann, um die Gewalt zu verlängern. Einige Organisationen haben auch untersucht, wie Hilfe zu längerfristiger Rehabilitation und Konfliktreduzierung beitragen könnte. Instrumente zur Prüfung von Konfliktauswirkungen gibt es mehr als früher, und man denkt nach über die Beziehung zwischen Nothilfe einerseits und Entwicklungshilfe, aber auch politischer und militärischer Aktion andererseits.(1)

Trotz dieses neuen Interesses an politischer Analyse gibt es häufig noch Überlegungen, die von der Lieferseite ausgehen und mit standardisierten Ansätzen arbeiten. Bedürfniseinschätzungen basieren eher auf Modellen von Ernährungssicherheit und öffentlichen Gesundheitsdiensten, die politische, militärische und Sicherheitsfragen herunterspielen. Während man immer mehr über die politische und ökonomische Dynamik von Konflikten auf der Makroebene weiß, ist wenig über die Implikationen auf der individuellen und Haushaltsebene gearbeitet worden oder über die Frage, wie eine solche Analyse die Programmgestaltung beeinflussen könnte.

Dieser Artikel fasst die Ergebnisse von Forschungen zusammen, die untersuchen, wie humanitäre Organisationen die politischen und wirtschaftlichen Faktoren besser verstehen können, die die Verwundbarkeit einer konfliktbetroffenen Bevölkerung bestimmen. Basierend auf Fallstudien in Afghanistan, der Demokratischen Republik Kongo (DRK), Senegal und Sierra Leone, benutzte das Forschungsprojekt eine angepasste Version des Sustainable Livelihood Approach, um die Ursprünge und Dynamik von Verwundbarkeit auf der Haushalts- und Gemeindeebene zu untersuchen.


Was ist ein politökonomischer Ansatz?

Gemäß einem politökonomischen Ansatz sollte Verwundbarkeit im Sinne von Machtlosigkeit verstanden werden und nicht einfach als ein Defizit an lebenswichtigen Ressourcen. Verwundbarkeit und Macht werden daher als politischer und wirtschaftlicher Prozess analysiert, in dem verschiedene Akteure eine Rolle spielen.(2) Menschen sind am verwundbarsten, wenn ihr Lebensunterhalt und ihre Überlebensstrategien blockiert sind, oder wenn sie durch ihre Gruppenidentität, ihre politische Position oder materielle Umstände besonders stark der Gewalt ausgesetzt sind.(3)

Politökonomische Analyse erklärt die Not und Verwundbarkeit in armen und konfliktbetroffenen Gesellschaften. Sie ist potentiell für jede Ebene humanitärer Programmgestaltung wichtig, von der Bedürfnisermittlung und Verwundbarkeitskartierung über Planung und Umsetzung lokaler Hilfs- und Rehabilitationsprojekte bis hin zu Monitoring und Evaluierung. Ein verbessertes Verständnis für die politischen und wirtschaftlichen Zusammenhänge der Hilfe könnte in vielfältiger Hinsicht zu signifikanten Veränderungen der Hilfeplanung führen. Es könnte

– Frühwarnsysteme, Notfallplanung und Katastro-phenschutzmaßnahmen verfeinern und Präventionsbemühungen verbessern;

– den Hilfeorganisationen helfen, ihrem Arbeitsansatz bestimmte Prinzipien zugrunde zu legen;

– die Verhandlungen über humanitären Zugang und die Beziehungen zu kriegführenden Parteien und lokalen Institutionen prägen;(4)

– Monitoring und Evaluierung von humanitären Aktivitäten verbessern;

– die Bedürfnisse von verwundbaren Menschen wirksamer identifizieren, analysieren und beobachten und die Reaktionen entsprechend koordinieren; Sicherheit wirksamer organisieren;(5)

– bei der Unterscheidung von „Zivilisten“ und „Kombattanten“ helfen und zu einem besseren Verständnis der Beziehungen zwischen Gewalt und Kriegsökonomien auf der einen Seite und Individuen, Gruppen, Gemeinschaften, Institutionen, Lebensunterhalt und humanitären Interventionen auf der anderen Seite beitragen;

– unterscheiden zwischen Kriegsökonomie, ökonomischer Gewalt und den wirtschaftlichen Folgen von Konflikten, und die Implikationen für spezifische Gemeinschaften, Gruppen und humanitäre Programme bewerten.


Wie man die politische Ökonomie analysiert

Konflikte, politische Krisen und humanitäre Notsituationen sind verschiedenartig, und die Zeit- und Forschungsressourcen von Hilfeorganisationen sind knapp und ihr Personal überlastet. Deshalb müssen humanitäre Akteure die strategische Analyse in ihre laufende Arbeit integrieren, und dies so, dass sowohl die Planung als auch die Praxis davon Nutzen haben.

Empirische Forschung über Kriegsökonomien ist heikel und potentiell gefährlich. Die Schwierigkeiten unterscheiden sich von Ort zu Ort und im Laufe der Zeit, aber in jeder Situation von andauernden Konflikten und politischer Instabilität sind die Gefahren für derartige Forschung beträchtlich. Die Nachforschungen müssen daher extrem vorsichtig vorgenommen und überzeugende Argumente hinsichtlich ihres praktischen Nutzens vorgebracht werden. Heikle Themen sollten am besten – und am sichersten – indirekt angegangen werden, durch Forschung „von unten“ auf der Ebene der Gemeinden, konzentriert auf die Lebensgrundlagen der Menschen und deren Veränderung durch Konflikt und Krise. Dies – und die Notwendigkeit, lokalen Rat hinsichtlich der Ratsamkeit bestimmter Nachforschungen einzuholen – unterstreicht, wie wichtig es ist, die Analyse eng mit Strategie und Programmen der Hilfsorganisation vor Ort zu verknüpfen. Zwei Ansätze – die Warenkettenanalyse und die Lebensgrundlagenanalyse – sind für diese Art von Arbeit besonders geeignet.

Die Warenkettenanalyse: Diese Technik identifiziert Machtgeflechte, Verwaltungsstrukturen und Austauschbeziehungen innerhalb kommerzieller Netzwerke, von der Primärproduktion bis zum Verbrauch und von der lokalen bis zur internationalen Ebene. Von besonderem Interesse für die politökonomische Analyse ist die Identifikation derer, die Waren und den Austausch auf der jeweiligen Ebene kontrollieren. Eine Warenkette kann überwiegend von den Produzenten, von kommerziellen Zwischenhändlern oder von den Käufern am Ende der Kette kontrolliert und gesteuert werden.(6) Drei der Fallstudien nutzten die Warenkettenanalyse, um die politischen und ökonomischen Fragestellungen hinsichtlich jener Ressourcen zu untersuchen, die im Zusammenhang mit der betreffenden Kriegsökonomie standen. Die direkte Erforschung von Warenketten in Konflikt- und Krisensituationen ist heikel und potentiell gefährlich für Forscher und Informanten. Wie auf anderen Gebieten der politökonomischen Analyse erwirbt man das Verständnis am besten auf indirekten Wegen.

Die Lebensgrundlagenanalyse: Unter Lebensgrundlagen („livelihood“) „versteht man die Fähigkeiten, Vermögenswerte (Vorräte, Ressourcen, Ansprüche und Zugang) und Aktivitäten, die als Mittel zum Überleben erforderlich sind. Lebensgrundlagen sind nachhaltig, wenn sie Stress und Schocks aushalten und sich davon erholen können, Fähigkeiten und Vermögenswerte erhalten oder vermehren und nachhaltige Chancen für die nachfolgende Generation bereithalten.“(7)

Die Schlüsselelemente der Lebensgrundlagenanalyse umfassen Vermögen, Strategien und Ergebnisse. Diese müssen in einem breiteren ökologischen, sozialen, politischen und ökonomischen Kontext analysiert werden. Eine Analyse der Institutionen, die über den Zugang der Menschen zu Vermögenswerten und deren Erhaltung entscheiden, ist von kritischer Bedeutung.

Der Lebensgrundlagen-Ansatz geht aus von den aktuellen Vermögenswerten und Strategien, mit denen die Menschen die von ihnen gewünschten Ergebnisse erreichen. Dabei geht es zunächst nur um Ernährungssicherheit, aber der Ansatz erkennt an, dass Nahrung nur eines von mehreren Grundbedürfnissen ist, die unter Umständen geopfert wird, um andere Ziele zu erreichen, etwa die Erhaltung von Vermögenswerten. Menschen nutzen unterschiedliche Strategien, um ihr Einkommen zu maximieren und Risiken zu minimieren. Die Verwundbarkeit von Individuen und Haushalten und ihre Fähigkeit, Schocks abzufedern, hängt mit ihren Vermögenswerten zusammen. Diese umfassen Naturgüter wie Land, physische Werte wie Unterkünfte, menschliche Werte wie Bildung, Finanzwerte wie Geld und soziale Werte wie Verwandtschaft. Der Lebensgrundlagenansatz greift in diese Beziehungen, Werte und Strategien ein, um Verwundbarkeit, Armut und Ernährungsunsicherheit zu verringern.(8)

Kritiker dieses Ansatzes haben argumentiert, dass er den Einfluss von makroökonomischen Faktoren auf die Lebensgrundlagen nur ungenügend zur Kenntnis nimmt. In komplexen politischen Notlagen sind politische und militärische Faktoren oft von zentraler Bedeutung für den Zugang der Menschen zu Vermögenswerten. Die Verknüpfung des Lebensgrundlagenansatzes mit der politischen Ökonomie ergibt ein wirksames Instrument zur Verbindung jener Faktoren auf Mikro-, Meso- und Makroebene, die die Überlebensfähigkeit der Menschen bestimmen.


Was können wir aus dem politökonomischen Vorgehen lernen?

Das Umfeld für die Arbeit von Hilfeorganisationen kann sehr unterschiedlich sein, von ausgedehnten Konflikten mit hoher Intensität bis zu chronischer Unsicherheit auf niedrigem Niveau. Trotz dieser Unterschiede zeigen die Fallstudien, dass die Ökonomie von Konflikten eine Reihe von Gemeinsamkeiten aufweist.


– Kriegsökonomien, Schattenökonomien und formale, Subsistenz- und Überlebensökonomien sind eng verwoben, und es gibt keine klare Abgrenzung zwischen ihnen.

Material, das für diese Studie in Senegal, Afghanistan und DRK gesammelt wurde, zeigte, dass Gemeinschaften einerseits in der Subsistenz landwirtschaft innerhalb der Überlebensökonomie, gleichzeitig aber auch in der Schatten- und Kriegsökonomie engagiert waren, indem sie im illegalen Bergbau, Schmuggel oder dem Anbau verbotener Produkte wie Haschisch tätig waren. Die Verbindung zwischen Kriegsökonomien und der Überlebensstrategie der Menschen zeigt an, dass ein völliger Boykott bestimmter Waren negative Folgen für die Armen haben könnte. Striktere Regulierung, zum Beispiel im Bergbau, könnte wirksamer sein als umfassende Sanktionen.


– Generalisierungen über die Folgen von Konflikten für die Menschen und ihre Lebensgrundlagen erklären wahrscheinlich nicht, was auf lokaler Ebene geschieht.

Die Lebensunterhaltsstrategien der Menschen und die Art, wie sie mit Konflikten fertig werden, hängt von zahlreichen Faktoren ab: der Örtlichkeit, dem Sicherheitsregime, der Stärke von Lokalverwaltung und sozialer Netzwerke und dem Zugang zu Straßen, Märkten und Wasser. Es kann daher zwischen einzelnen Gegenden und Gruppen große Unterschiede geben, selbst zwischen Dörfern und Haushalten in demselben Gebiet. Forschungen in Afghanistan ergaben höchst unterschiedliche Bilder zwischen Nachbardörfern in Bezug auf die Einwirkung des Konflikts auf das soziale Kapital. In einigen Dörfern waren die wirtschaftliche Interdependenz und die sozialen Netzwerke intakt, während sie in anderen erodiert waren. Daraus ergeben sich wichtige Schlussfolgerungen für die relative Verwundbarkeit der Bevölkerung und ihr Bedürfnis nach Hilfe und Schutz.


– Um Kriegsökonomien zu verstehen, muss man die Krieg führenden Gruppen und ihre Motive sowie die Rolle der Gewalt in einer Gesellschaft verstehen. In jedem Konflikt existieren verschiedene Formen von Gewalt nebeneinander: von organisiertem Krieg und systematischer ökonomischer Gewalt bis hin zu stärker individualisierten Formen, die mit Kriminalität, ökonomischem Opportunismus und gewaltsamen, destruktiven Überlebensstrategien verbunden sind. Das Verständnis für die Krieg führenden Gruppen sollte die Hilfeorganisationen befähigen, die sich verändernden Muster von Verwundbarkeit zu erkennen und vorwegzunehmen. In der Casamance und DRK wurden ländliche Gemeinschaften vertrieben und ihr Zugang zu Land und anderen Ressourcen eingeschränkt – durch Krieg führende Parteien, die ihre Kontrolle über wichtige Rohstoffe ausbauen wollten. Aber die Art der Gewalt unterscheidet sich in den beiden Fällen. In der Casamance drohen die bewaffneten Kräfte Gewalt an, um die Zivilbevölkerung aus bestimmten Gebieten herauszuhalten, aber wenden sie selten an. Die Zivilisten profitieren dabei vom militärischen Engagement im Handel. In der DRK wurde die Ausbeutung lokaler Ressourcen zunehmend militarisiert und gewaltsam; als Folge sickert immer weniger Nutzen von der Ausbeutung dieser Ressourcen zu der Zivilbevölkerung durch.


– Entscheidend ist eine historische, regionale und internationale Perspektive.
Man braucht eine historische Perspektive, wenn die politökonomische Analyse nützlich sein soll. In Sierra Leone z. B. hat die gegenwärtige Antipathie in ländlichen Gemeinschaften gegenüber den Häuptlingen ihre Wurzeln in der Kolonialzeit. Verständnis für die Ursprünge der Unzufriedenheit mit den Stammesstrukturen ist wichtig, weil die selben Strukturen in der Nachkonfliktzeit wieder errichtet werden und die Hilfeorganisationen ermuntert werden, mit ihnen zusammenzuarbeiten.


– „Gier“ und „Unzufriedenheit“ sind miteinander verknüpft.
Wirtschaftliche Zwänge und kommerzielle Interessen sind eng miteinander verbunden. Wachsende Armut und Ungleichheit und die Gewinne von Konfliktunternehmern und Kriegsprofiteuren nähren eine Unzufriedenheit, die ihren Kern in religiösen und ethnischen Identitäten hat.


– Gerüchte können so wichtig sein wie Tatsachen.
Die politökonomische Analyse verleiht den moralischen wie den materiellen Aspekten der Macht Gewicht: Eingebildete Bedrohungen, Beschwernisse oder Verletzungen können ebenso bedeutsam sein wie „objektive“ Unterschiede in Reichtum oder politischer und militärischer Macht. Hilfeorganisationen müssen sensibel bleiben für Gerüchte, Untertöne und Propaganda, sowohl um zu beobachten, wie ihre Aktivitäten gesehen werden, als auch um die sich verändernden Muster von Macht und Verwundbarkeit im Blick zu halten. In Sierra Leone wurden Lücken in der Abdeckung durch NRO-Hilfe von den Gemeinschaften als eine Folge der Patronagemuster der lokalen Häuptlinge interpretiert. Wie immer die Wahrheit aussieht, Gerüchte sind immer bedeutsam für die lokalen politischen Beziehungen und die Stellung der NROs.


Schlussfolgerungen für Hilfeorganisationen

Humanitäre Hilfeorganisationen stehen oft vor beträchtlichen praktischen, methodischen und institutionellen Hindernissen, wenn sie Analysen der politischen und ökonomischen Kontexte, in denen sie arbeiten, durchführen und danach handeln sollen. Sogar wenn das Verständnis dafür da ist, sind die Folgerungen für humanitäre Programme nicht immer klar. Oft sind die zentralen ökonomischen und politischen Kräfte, die von einer Hilfeorganisation identifiziert wurden – Veränderung des Weltmarktpreises für einen Rohstoff, die Struktur einer Warenkette oder die Ursachen des Anstiegs von Gewalt durch Milizen – außerhalb der Kontrolle dieser Organisation. Humanitäre Organisationen könnten auch fragen, ob es für sie aus Gründen der Neutralität oder Praktikabilität überhaupt angebracht ist, einen solchen Einfluss auszuüben. Viel hängt dabei von den Zielen und Motiven der einzelnen Organisationen ab, und die Einschätzung, wie man die Analyse richtig einsetzt, hängt von der jeweiligen Organisation und dem Kontext ab. In einigen Fällen kann sie die Ausweitung der Aktivitäten einer Organisation nahe legen, z. B. noch Lobbyarbeit mit aufzunehmen. In anderen Fällen kann sie dazu führen, die Aktivitäten zu beschränken, vielleicht eine direkte Konfrontation mit einer bestimmten Partei zu vermeiden oder Frieden schaffende Aktivitäten zu suspendieren, wenn nicht klar ist, wer die Partner dabei wirklich sind.

Humanitäre Akteure müssen für ihre Handlungen Rechenschaft ablegen und sich nicht nur fragen, ob sie keinen Schaden anrichten („do no harm“), sondern ob sie den größtmöglichen Nutzen stiften. Keine Organisation wird diese Frage überzeugend beantworten können, solange ihre Aktivitäten nicht abgesichert sind durch solides Wissen über das soziale, politische und ökonomische Arbeitsumfeld und die eigene Rolle darin. Die Instrumente sind verfügbar, aber die praktischen Hemmnisse sind groß. Die größte Herausforderung ist eine institutionelle – wie kann die politökonomische Analyse auf allen Ebenen der Aktivitäten einer Organisation zentral integriert werden, und wie sicherstellen, dass diese Analyse wirksam mit den Tätigkeiten vor Ort verbunden wird?

1) Nicholas Leader: The Politics of Principle. The Principles of Humanitarian
Action in Practice. HPG Report 2, London, ODI 2000, pp. 3, 46–47
2) Philippe Le Billon: The Political Economy of War. What Relief Agencies Need to
Know. Network Paper 33, London, ODI 2000
3) Le Billon: op. cit. / David Keen: The Benefits of Famine. A Political Economy of
Famine and Relief in Southwestern Sudan, 1983–1989. Princeton NJ, Princeton
University Press 1994
4) Leader: op. cit.
5) Koenraad van Brabant: Operational Security Management in Violent
Environments. Good Practice Review 8. London, ODI 2000
6) Philip Raikes et al.: Global Commodity Chain Analysis and the French Filière
Approach. Comparison and Critique. Copenhagen, Centre for Development
Research 2000
7) Robert Chambers, Gordon Conway: Sustainable Livelihoods. Practical
Concepts for the Twenty-First Century. IDS Discussion Paper 296, Brighton,
Institute of Development Studies 1991
8) Catherine Longley, Dan Maxwell: Livelihoods, Chronic Conflict and ,New
Humanitarianism’. A Synthesis of Current Practice. ODI Working Paper 182,
London: ODI 2002 / Jessica Schafer: Supporting Livelihoods in Situations of
Chronic Conflict. Overview and Conceptual Issues. ODI Working Paper 183,
London: ODI 2002
Dieser Text wurde zuerst als HPG Briefing Paper No.8 veröffentlicht und stützt sich auf Sarah Collinson et al.: Power, Livelihoods and Conflict – Case Studies in Political Economy Analysis for Humanitarian Action. HPG Report 13, London, ODI 2003. Wir danken ODI für die Genehmigung zum Abdruck.www.odi.org.uk/hpg