Die Politische Ökonomie von Bürgerkriegen

Welche Lehren für die Politik?

Ein Großteil der wissenschaftlichen Debatte über die wirtschaftlichen Ursachen gegenwärtiger bewaffneter Konflikte kreist um die Dichotomie von Gier vs. Not, wobei „Beute suchende“ und „Gerechtigkeit suchende“ Rebellionen und, ganz allgemein, die Bedeutung von ökonomischen gegenüber soziopolitischen Beweggründen für Bürgerkrieg einander gegenübergestellt werden.(1) Politische Perspektiven wurden wesentlich von der umstrittenen „Gier-Theorie“ geprägt, die besagt, dass Rebellen nicht einfach nach ökonomischen Ressourcen streben, um den Krieg zu finanzieren, sondern umgekehrt, dass der Krieg fortgesetzt wird, um Ressourcen zu erlangen. Die sogenannten „Ressourcen-Kriege“ in Angola, Sierra Leone und der Demokratischen Republik Kongo (DRK), die von Diamanten und anderen wertvollen Rohstoffen angefacht wurden, sind oft zitierte Beispiele.(2)

Die Einsicht wächst jedoch, dass die Gier-Theorie ihre analytischen Grenzen hat, und mit ihr auch die politischen Mechanismen, die auf ihren Rezepten beruhen.(3) Die qualitative Analyse verschiedener bewaffneter Konflikte legt nahe, dass Selbstbereicherungsmotive bei Kombattanten und die Möglichkeiten für die Mobilisierung von Aufständischen, die durch den Zugang zu lukrativen Ressourcen, Schmuggler-Routen und die Übernahme informeller Ökonomien geschaffen werden, in Wirklichkeit selten die primäre und schon gar nicht die einzige Ursache von aktuellen Konflikten sind. Allerdings komplizieren und verlängern sie die Feindseligkeiten und schaffen in einigen Fällen ernste Hindernisse für Friedensregelungen. Wichtig ist, dass diese Faktoren zu unterschiedlichen Graden mit lange bestehenden sozioökonomischen und politischen Übelständen, interethnischen Disputen und Sicherheitsdilemmas verknüpft sind, die durch schwache und verantwortungslose Regierungen hervorgerufen wurden. Dies legt nahe, dass Maßnahmen zum Konfliktmanagement auf umfassenden Ansätzen beruhen müssen, die nicht nur die komplexen Beziehungen zwischen ökonomischen und politischen Kräften berücksichtigen, sondern auch die Politische Ökonomie der Rebellion und des Staatsversagens mit einbeziehen.(4)


Unterschiedliche Ressourcen – unterschiedliche Konflikte?

Eine wichtige Quelle dieser Ergebnisse ist die innovative Forschung von Philippe Le Billon und Michael Ross, die den unterschiedlichen Einfluss analysiert haben, den verschiedene Rohstoffe auf den Typ (separatistisch oder nicht-separatistisch) und die Dauer von bewaffneten Konflikten haben.(5) Ihre Forschungen legen nahe, dass wichtige Konsequenzen für Konflikte aus der Art und Weise entstehen, wie diese Rohstoffe produziert werden und, daraus folgend, wer davon profitiert und wie die Gewinne vom Staat verwandt werden. Eines der Forschungsergebnisse ist, dass „plünderbare“ Ressourcen wie Flussdiamanten, illegale Betäubungsmittel und Coltan mit größerer Wahrscheinlichkeit in nicht-separatistischen Aufständen eine Rolle spielen, da sie für mögliche Rebellen leicht zugänglich und ausbeutbar sind und daher direkten Nutzen für sie selbst und die lokale Bevölkerung bringen. Im Gegensatz dazu werden „unplünderbare“ Ressourcen wie Erdöl, Gas und im Untertagebau gewonnene Mineralien eher mit separatistischen Konflikten assoziiert, besonders wenn sie in ethnisch abgegrenzten Gebieten liegen. Da der Nutzen in erster Linie an die Zentralregierung geht, wird die allgemeine Not noch verschlimmert, wenn korrupte oder repressive Regime die Einnahmen ungerecht verteilen, während die sozialen und Umweltlasten von der lokalen Bevölkerung getragen werden.

Die „Politische Ökonomie der Extraktion“(6) könnte auch ein Licht auf ein oft zitiertes Paradoxon werfen: Warum wurden Diamanten eine Quelle des Reichtums in Botswana, aber eine Quelle der Instabilität in Sierra Leone? Die Antwort ist eine doppelte: Erstens waren die alluvialen Diamanten, die in den Flussbetten Westafrikas gefunden wurden, eine leichte Beute für potentielle Rebellen, während die industriell gewonnenen Kimberlit-Diamanten in Botswana zu ihrem Abbau schweres Gerät und erhebliches Kapital erfordern. Zweitens war jedoch der Diamantensektor in Sierra Leone völlig unreguliert und korrupt, sodass nur geringe Einnahmen für Entwicklungszwecke erzielt wurden, während in Botswana die Regierungskontrolle über die Einnahmen – und deren weise Verwendung – dafür sorgten, dass die Diamanten zum Segen und nicht zum Fluch wurden.


Befunde aus Konflikten, Lehren für die Politik

Ressourcen-Kontrollregime: In Anbetracht der Bedeutung, die der Zufluss von Ressourcen und Finanzen an Kombattanten für die Aufrechterhaltung vieler bewaffneter Konflikte haben, konzentrieren sich die internationalen Bemühungen zur Politischen Ökonomie von Konflikten vor allem auf globale Ressourcen-Kontrollregime. Diese umfassen UN-Handelssanktionen, den Kimberley Prozess zur Zertifizierung von Diamanten und Verbotsstrategien gegenüber dem transnationalen organisierten Verbrechen, Geldwäsche, Korruption und Drogenhandel.(7)

Um diese Regulierungsbemühungen zur Einschränkung von Ressourcenflüssen zu verbessern, sollten sich multilaterale und bilaterale Geber auf Ausbildungsprogramme konzentrieren, um die administrativen und technischen Kapazitäten zur Überwindung der ernsten Durchsetzungsprobleme zu schaffen, besonders in konfliktträchtigen Ländern.

Warenkontroll-Regime müssen ergänzt werden durch umfassendere Bemühungen, die die Finanzflüsse im Zusammenhang mit „Konfliktgütern“ betreffen. Dies erfordert größere Koordination zwischen internationalen Finanzinstitutionen, der OECD Task Force gegen Geldwäsche und den Justizbehörden in den Industriestaaten, in denen die meisten Finanzmärkte beheimatet sind.

Vorwegnahme negativer Wirkungen: Jedoch haben auch die robustesten Kontrollregime wahrscheinlich keine entscheidende oder gar vollständig positive Wirkung. Besondere Sorgfalt ist erforderlich, um unbeabsichtigte negative Auswirkungen als Folge von Regulierung vorherzusehen und abzuschwächen. Warum ist das so?

Der Umstand, dass sich Konflikte selbst finanzieren, kann zu unterschiedsloser Ausbeutung von Zivilisten in Form von Zwangsarbeit, Erpressung und Ausplünderung führen, weil die Kontrolle über ausbeutbare natürliche Ressourcen die Kombattanten der Notwendigkeit enthebt, Sozialkapital unter vermeintlichen Unterstützern zu erzeugen. Der leichte Zugang zu ausplünderbaren Ressourcen kann die Fragmentierung von Kämpfergruppen auf staatlicher wie auf Rebellenseite fördern, sodass die Zahl der potentiellen Friedensstörer wächst. In einigen Fällen hat der Zugang zu Ressourcen wie Koka in Kolumbien, Mohnkapseln in Afghanistan, alluvialen Diamanten in Sierra Leone und Angola sowie der Schattenhandel im Kosovo nicht nur Rebellengruppen und Warlords genutzt, sondern auch Einkommen für die Zivilbevölkerung gebracht, die gezwungen war, mit der Konfliktsituation zurechtzukommen.

Unter solchen Umständen können Regulierungspolitiken, die das Ziel haben, den Rebellen den Zugang zu diesen Ressourcen zu verwehren, nachteilige Folgen haben. Die Rebellen könnten die verlorenen Einnahmen durch verstärkte Ausplünderung der Zivilisten kompensieren. Die Aufsplitterung von bewaffneten Gruppen könnte als Folge von Rivalitäten innerhalb der Gruppen über den „schrumpfenden Kuchen“ weiter fortschreiten, und Regulierungsbemühungen können auf starke lokale Opposition treffen und die zivile Unterstützung für Rebellengruppen vergrößern bei gleichzeitiger Verschärfung der zivilen Nöte.

Wenn sie Kontrollregime entwerfen, sollten Politikverantwortliche daher „Einschätzungen der Konfliktteilnehmer“ (conflict stakeholders) vornehmen, um genau zwischen denjenigen Akteuren zu unterscheiden, die sich an bewaffneten Konflikten aus Profit- und Machtgier beteiligen, und denen, die zur Teilnahme an Kriegsökonomien gezwungen werden, um ihr Leben zu fristen, und die vielleicht genauso sehr unter unterschiedsloser Ausplünderung durch Rebellen leiden wie unter schlecht konzipierten Versuchen, dies zu beenden.

Darüber hinaus sollten Politiker, wenn sie Sanktionen als Mittel zur Lösung von Konflikten in Betracht ziehen, begreifen, das Sanktionen keineswegs neutral und gewaltfrei sind, sondern ein in hohem Maße zwanghaftes und parteiisches Politikinstrument. Gezielte Warensanktionen und Waffenembargos gegen Rebellengruppen können zur Beendigung von Konflikten beitragen, wenn sie die militärische Balance zugunsten der Regierungskräfte verschieben. Aber eine militärische Pattsituation zu brechen, kann auf kurze Sicht zu größerer Gewalt führen, wie man es in Angola gesehen hat.

Wirtschaftliche Anreize und die Schaffung von Frieden: In einigen Fällen können ökonomische Vorhaben Anreize dafür geben, dass mutmaßliche Gegner informell gemeinsame Sache machen statt sich feindselig gegenüberzustehen. In den Diamantenfeldern von Sierra Leone und Angola handelten zum Beispiel niedrige Dienstgrade von Kämpfern temporäre Waffenruhen aus, um den persönlichen Profit maximieren zu können. In Burma erreichte die Militärregierung halb-offizielle, relativ dauerhafte Waffenstillstandsabkommen mit Rebellengruppen, indem sie ihnen lukrative Geschäfte zugestand. Wirtschaftliche Interesse können auch die Bereitschaft von Kombattanten beeinträchtigen, sich an Demobilisierungs-, Entwaffnungs- und Reintegrationsprogrammen (DDR) nach Beendigung der Konflikte zu beteiligen, da der Besitz von Waffen den Kämpfern nicht nur persönliche Sicherheit, sondern auch wirtschaftlichen Nutzen bringt.

Dies legt nahe, dass Politikverantwortliche wirtschaftliche Anreize für Kombattanten innerhalb eines größeren Bündels von strategischen Anreizen zum Friedensschluss identifizieren und anwenden müssen. Die Gewährung „wirtschaftlicher Friedensdividenden“ mag zwar in einigen Fällen helfen, Krieg führende Gruppen in Waffenstillstandsabkommen oder formelleren Friedensprozessen zu kooptieren. Doch wenn man die Warlords mit Kriegsgewinnen belohnt, riskiert man die Schaffung von „negativem Frieden“, in dem Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit zutiefst kompromittiert sind und die Gefahr erneuter Konflikte hoch bleibt.

Wichtig ist, dass humanitäre und Entwicklungshilfe besser in die Ausgestaltung von DDR-Programmen integriert werden. Wenn sie früh genug in den DDR-Prozess aufgenommen werden, können Beschäftigungsprogramme, Berufsausbildung und alternative Einkommensprojekte eine wichtige Rolle spielen, um die Kombattanten zu überzeugen, friedliche Einkommensquellen zu wählen, anstatt sich mit dem Gewehr in der Hand durchzuschlagen.

Kriminalisierung von Konflikten: Aufständische Gruppen engagieren sich zunehmend in illegalen wirtschaftlichen Aktivitäten, entweder direkt oder durch Verbindungen zu internationalen kriminellen Netzwerken, die mit dem Schmuggel wertvoller Ressourcen und dem Handel von Waffen und Drogen befasst sind. Wenn sie erst einmal fest etabliert sind, stellen solche kriminalisierten Kriegsökonomien große Herausforderungen für die Schaffung von Frieden dar, denn sie untergraben die Stabilität und vermehren die Zahl der potentiellen Friedensstörer. Anders jedoch als kriminelle Organisationen, die Gewalt allein zu dem Zweck des wirtschaftlichen Profits anwenden, behalten aufständische Gruppen – wenn auch in unterschiedlichem Maße – militärische und politische Ziele. Für sie sind gewaltsame Plünderungen und kriminelle Aktivitäten ein Mittel zum Ziel, und nicht das Ziel selbst.

Wenngleich eine verbesserte Durchsetzung der Gesetze ein wichtiges Politikinstrument ist, sollten Politiker aus diesen Gründen vermeiden, die Rebellion als rein kriminelles und nicht als politisches Phänomen darzustellen. Ein anderes Handeln riskiert, die legitimen Nöte der Bevölkerung falsch einzuschätzen und Chancen für eine Verhandlungslösung auszuschließen, und zugleich auch den Staatsakteuren eine De-facto-Legitimität zuzugestehen, ohne Rücksicht auf deren Verhalten und Rolle in dem Konflikt.

Hier zeigt sich, das die Transformation von kriminalisierten Kriegsökonomien sowohl Zuckerbrot wie Peitsche benötigt. Die Politik sollte darauf gerichtet sein, die am meisten hervorstechenden Formen der Wirtschaftskriminalität zu verfolgen, aber gleichzeitig Anreize und alternative Einkommensmöglichkeiten für kriegführende und zivile Nutznießer der Schattenökonomie anbieten, damit sie in die formelle zivile Ökonomie zurückkehren.

Die Rückkehr des Staates: Das hohe Konfliktrisiko, das man Ländern mit großem Reichtum an natürlichen Ressourcen zuordnet, steht in keiner direkten Korrelation dazu, sondern ist eher eine Funktion von kritischem Versagen bei der Regierungsführung. Systemische Korruption und wirtschaftliche Schlamperei, ein patrimoniales Regierungssystem und der oft mit Ressourcenreichtum assoziierte ausgrenzende „Schattenstaat“ können die politischen und wirtschaftlichen Beschwernisse anfachen, denn sie untergraben die Legitimität des Staates und schwächen seine Fähigkeit, Kernaufgaben zu erledigen, wie die Gewährleistung von Sicherheit, das Management der öffentlichen Ressourcen und die gerechte und effiziente Bereitstellung von grundlegenden Gütern und Dienstleistungen.

Die Schwäche des Staates und schlechte Regierungsführung, besonders das Versagen des Staates, die Ausbeutung der natürlichen Ressourcen effektiv und gerecht zu handhaben, beeinflussen auch stark die Möglichkeit und Machbarkeit von Rebellionen, denn sie beeinträchtigen die relative Stärke des herausgeforderten Staates. Wie der beherrschende informelle Diamantensektor in Sierra Leone und die grenzüberschreitenden Schmuggelnetzwerke im Kosovo gezeigt haben, fließen umso weniger Ressourcen an den Staat, je weiter die informelle Wirtschaft sich ausgebreitet hat, und umso leichter ist es dann für Rebellen und Warlords, Ressourcen und Handelsrouten zu erobern, die ihnen Zugang zu den Finanzen und Waffen verschaffen, die sie benötigen, um den Staat herauszufordern.(8)

Forschung und Politik, die sich mit der ökonomischen Dimension von Konflikten beschäftigen, müssen sich daher mehr um die Rolle des Staates als Institution wie als zentraler Akteur in der Politischen Ökonomie des bewaffneten Konflikts kümmern. Die an Entwicklungs- und Sicherheitsfragen Interessierten sollten sich besonders auf die strukturelle Konfliktprävention konzentrieren, indem sie sich mit den darunter liegenden Problemen wie schwacher ökonomischer Führung und Staatsversagen in konflikt-trächtigen Regionen beschäftigen, die bewaffnete Aufstände politisch und ökonomisch erst möglich machen.

Als Teil ihrer Programme zur Förderung „guter Regierungsführung“ sollten Geber auch ihre Hilfe verstärken, indem sie Politikinstrumente und Strategien entwerfen, die zu effektiveren, gerechteren und verantwortungsvolleren Systemen für die Verwaltung natürlicher Ressourcen und für die Einnahmenverteilung führen.(9) Ein innovatives Beispiel ist die von mehreren Gebern finanzierte Peace Diamonds Alliance in Sierra Leone, die ein transparentes Ressourcen-Management durch die Regierung sicherstellt, gleichzeitig aber auch den kleinen, von der Diamantenindustrie abhängigen Diamantensuchern größeren Nutzen bringt.(10)

Die Betrachtung von Konflikten unter dem Gesichtspunkt ihrer Politischen Ökonomie – besonders wo der Antriebsfaktor eher Ressourcenüberfluss als deren Knappheit ist – hat wichtige neue Erkenntnisse für Konfliktmanagement und Entwicklungshilfe gebracht. Sicher können Konflikte nicht allein auf ihre ökonomischen Dimensionen reduziert werden. Das gleiche gilt dann aber auch für Politiken.

1) Mats Berdal, David M. Malone (Hg.): Greed and Grievance: Economic Agendas
in Civil Wars. Boulder, Lynne Rienner Publishers, 2000 / Paul Collier,
Anke Hoeffler: Greed and Grievance in Civil War. World Bank Policy Research
Paper 2355, 2001
2) Michael Renner: The Anatomy of Resource Wars. WorldWatch Paper 162, 2002
3) See for example C. Cramer: Homo Economicus Goes to War: Methodological
Individualism, Rational Choice and the Political Economy of War, in:
World Development 30(11), 2002, 1845-1864
4) Karen Ballentine, Jake Sherman (Hg.): The Political Economy of Armed Conflict:
Beyond Greed and Grievance. Boulder, Lynne Rienner Publishers, 2003
5) Michael Ross: Oil, Drugs, and Diamonds: The Varying Roles of Natural
Resources in Civil Wars, in: Ballentine and Sherman,
op. cit., pp. 47-70 / Philippe Le Billon: The Political Ecology of War: Natural
Resources and Armed Conflicts, in: Political Geography 10(5), 2001, 561-584
6) Richard Snyder: Does Lootable Wealth Breed Disorder? A Political Economy
of Extraction Framework. Paper available at
www.santafe.edu/files/gems/obstaclestopeace/snyder.pdf
7) Jake Sherman: Policies and Practices for Regulating the Resource Flows to
Armed Conflict. International Peace Academy, 2002
8) William Reno: Warlord Politics and African States. Boulder, Lynne Rienner
Publishers, 1998
9) Paul Collier et al.:
Breaking the Conflict Trap. Civil War and Development Policy.
The World Bank, 2003
10) www.peacediamonds.org/home.as