Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Wirtschaftliche Entwicklung braucht soziale Sicherheit

Soziale Sicherung und Technische Zusammenarbeit in Afrika

Sozialstaat in Südostasien

Eine neue Rolle für den Staat: Grenzen öffentlicher Sicherung

Private Krankenversicherung in Abu Dhabi


11/2006 		 

Sicher wachsen


In den Industrieländern wird darüber debattiert, wieviel soziale Sicherheit der Staat seinen Bürgern heute noch bieten kann. Viele Ökonomen meinen, die Globalisierung mache den Sozialstaat unbezahlbar. Sie unterschätzen aber, wie wichtig soziale Sicherheit für die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes ist. Dieser Aspekt muss wieder stärker betont werden – auch in der Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern.


[ Von Michael von Hauff ]

In den letzten beiden Jahrzehnten hat sich in den Industrieländern die Kontroverse über das Verhältnis zwischen Sozialstaat und wirtschaftlicher Entwicklung verschärft. Die Debatte dreht sich vor allem um den möglichen Zielkonflikt zwischen sozialer Gerechtigkeit und ökonomischer Effizienz. Kritiker des Wohlfahrtsstaates betonen, umfassende Systeme sozialer Sicherung belasteten die wirtschaftliche Effizienz und damit die internationale Wettbewerbsfähigkeit hoch entwickelter Volkswirtschaften. Nach Ansicht einiger Ökonomen und Politiker stößt der heutige Sozialstaat zunehmend an seine Grenzen. Massenarbeitslosigkeit, die demografische Entwicklung und die Globalisierung machten ihn ineffizient und verhinderten, dass er seine Ziele erreicht.

Diese Kritik vernachlässigt jedoch häufig, dass sozialstaatliche Politik in der Vergangenheit in vielen Industrieländern maßgeblich zu Zielen wie sozialer Gerechtigkeit, individueller Freiheit und wirtschaftlicher Stabilität und Entwicklung beigetragen und dadurch den sozialen Frieden und die soziale Sicherheit gefördert hat. Der Sozialstaat hat einen volkswirtschaftlichen Nutzen, weil er negative Effekte der privatwirtschaftlichen Produktionsweise verhindert beziehungsweise kompensiert. Gleichzeitig fördert er – besonders durch eine effiziente Familien- und Bildungspolitik – die Humankapitalbildung als wichtige Voraussetzung einzel- und gesamtwirtschaftlicher Produktivität. Auch dadurch trägt der Sozialstaat zur volkswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit bei.

Außerdem hilft der Sozialstaat den gesellschaftlichen und ökonomischen Strukturwandel abzufedern. Traditionelle Lebensweisen, soziale Bindungen und familiäre Sicherungssysteme lösen sich zunehmend auf, Erwerbsverläufe werden instabiler und die Risiken auf dem Arbeitsmarkt verschärfen sich. Dadurch wird der Bedarf an sozialer Sicherheit und verlässlichen, allgemein zugänglichen sozialen Leistungen in hoch entwickelten Gesellschaften eher größer, nicht kleiner. Sozialstaatlichkeit ist eine zentrale institutionelle Voraussetzung für ökonomischen, sozialen und kulturellen Wandel. Eine deutliche Reduzierung sozialstaatlicher Politik birgt deshalb die Gefahr hoher volkswirtschaftlicher Kosten und gesellschaftlicher Instabilität. Der Ökonom Nicholas Barr fasst in seinem Standardwerk „Die Ökonomie des Wohlfahrtsstaates“ die beiden Aufgaben des Sozialstaates prägnant zusammen: „die eine ist redistributiv oder kompensatorisch, um die soziale Gerechtigkeit zu erhöhen; die andere ist funktional, zum Beispiel der Umgang mit Marktversagen, wodurch die wirtschaftliche Effizienz erhöht wird“.


Sozialstaaten vergleichen

Für den Erhalt des Sozialstaats zu plädieren heißt nicht, die Notwendigkeit von Reformen abzustreiten. In der aktuellen Debatte geht es vor allem um die Art und Weise der Finanzierung sozialer Leistungen und ihren Umfang. Um Qualität und Effizienz sozialer Sicherungssysteme zu steigern, ist es hilfreich, unterschiedliche Modelle des Wohlfahrtsstaates im internationalen Vergleich zu analysieren. Die international vergleichende Sozialstaatsforschung ist jedoch noch relativ jung und hat bisher noch nicht die notwendige Aufmerksamkeit erhalten. Entwicklungsländer können anhand der Ergebnisse vergleichender Sozialstaatsforschung prüfen, welches Modell am besten zu ihnen passt und worauf sie beim Auf- oder Ausbau sozialer Sicherungssysteme achten müssen, um möglichst hohe Effizienz zu erzielen.

In den meisten Entwicklungsländern ist die wirtschaftliche und soziale Lebenslage eines großen Teils der Bevölkerung durch ein hohes Maß an ökonomischer Ungleichheit und Unsicherheit geprägt. Viele haben keinen gesicherten Arbeitsplatz und kein ausreichendes Einkommen. Soziale Sicherung in armen Ländern hat deshalb noch deutlich stärker als in Industrieländern die Funktion einer Existenzsicherung. Sie soll zum einen Menschen aus extremer Armut befreien und dazu beitragen, dass sie dauerhaft ihre Grundbedürfnisse befriedigen können. Sie soll zum anderen verhindern helfen, dass Menschen durch Umstände wie Krankheit, Unfall oder Arbeitslosigkeit in extreme Armut absinken, aus der sie sich dann aus eigener Kraft nicht mehr befreien können.

Wie wichtig diese Funktion von sozialer Sicherung in armen Ländern ist, wurde während der Finanz- und Wirtschaftskrise Ende der 1990er Jahre in Südostasien deutlich. Der Zusammenbruch in Thailand, Indonesien, Südkorea und den Philippinen stürzte viele Menschen in Armut; die damals bestehenden Sicherungssysteme waren zu schwach, um das zu verhindern (siehe den Beitrag von Rolf Jordan auf Seite 414 in diesem Heft). In der Folge stieg die Anfälligkeit der Betroffenen für Krankheiten, Kinder und Jugendliche wurden aus Kostengründen von den Schulen abgemeldet, die soziale Exklusion ohnehin gefährdeter Bevölkerungsgruppen verschärfte sich. Einige der betroffenen Länder haben ihre Sicherungssysteme mittlerweile ausgebaut.

Es gibt zudem Beispiele, die zeigen, dass auch für sehr arme Bevölkerungsgruppen dezentral organisierte soziale Sicherung möglich ist, die zu einer Stabilisierung der Lebensbedingungen der Betroffenen beiträgt und somit auch gesamtwirtschaftlichen Nutzen hat. So hat in Indien die Self-Employed Women’s Association (SEWA) eine Gesundheitsversicherung für ihre Mitglieder eingeführt (siehe dazu auch den Beitrag von Rolf Krech und Jean-Olivier Schmidt auf Seite 411 in diesem Heft).

Die meisten Untersuchungen über die volkswirtschaftlichen Effekte von sozialer Sicherung vernachlässigen mögliche Auswirkungen auf das Humankapital. Der Ökonom Robert J. Barro hat jedoch in Länderstudien unter anderem zu Indien gezeigt, dass dort, wo sozialstaatliche Maßnahmen sich positiv auf Variablen wie Schulbesuch und Lebenserwartung auswirken, dies zu einem höheren Wirtschaftswachstum beiträgt.

Der Bedarf der Entwicklungsländer an sozialer Sicherung ist also groß – zum einen, um die Lebenslage der armen Bevölkerung zu verbessern, zum anderen, um gesamtwirtschaftlich positive Effekte zu erzielen. Aber können sich arme Länder den Auf- beziehungsweise Ausbau sozialer Sicherungssysteme auch leisten? Viele Entwicklungsländer, die sich in den 1980er und 1990er Jahren außenwirtschaftlich öffneten, verzeichneten höhere Wachstumsraten als andere Länder und konnten die Armut reduzieren. Sie haben insofern von der Globalisierung profitiert. Die Kehrseite ist jedoch, dass die höhere Wettbewerbsintensität als Folge dieser Öffnung in vielen Entwicklungsländern zu einer Stagnation oder sogar zum Abbau sozialer Sicherung geführt hat. Dazu beigetragen hat auch die internationale Diskussion über die Zukunft des Sozialstaats, die viele Entscheidungsträger in Entwicklungsländern verunsichert hat.


Sozialstaat und Globalisierung

Das Verhältnis zwischen Globalisierung und sozialer Sicherung wird von Ökonomen ebenso konträr diskutiert wie die Beziehung des Sozialstaats zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Im Grunde geht es in dieser Kontroverse um zwei unterschiedliche Sozialstaatsmodelle und die Frage, wie sich die Politik gegenüber den Kräften der Globalisierung verhalten soll. Soll sie versuchen, bestehende Systeme sozialer Sicherung gegen den rauen Wind der Globalisierung abzuschirmen? Oder ist sie besser beraten, den Sozialstaat den Kräften des internationalen Wettbewerbs anzupassen? Es geht also um die Alternativen des angelsächsischen Modells einer vor allem auf Eigenverantwortung setzenden Marktwirtschaft, wie sie in den USA, in Großbritannien und seit Mitte der 1980er Jahre auch in Neuseeland vorherrscht, und der sozial ausgerichteten Marktwirtschaften Kontinentaleuropas, die eine stärker verteilungsorientierte Ausrichtung haben. Nach Auffassung neoliberaler Ökonomen wird sich langfristig das robustere angelsächsische Modell durchsetzen, da es weniger anfällig gegenüber exogenen Schocks ist als der tendenziell instabile kontinentaleuropäische Sozialstaat. Viele europäische Staaten sind seit einiger Zeit damit beschäftigt, ihre sozialen Sicherungssysteme zu reformieren, um Herausforderungen wie die demografische Entwicklung zu meistern.

Diese Kontroverse hat besonders für wirtschaftlich aufstrebende Entwicklungs- und Schwellenländer eine große Bedeutung. Denn in wirtschaftlich sehr dynamischen Ländern wie China und Indien werden die sozialen Spannungen zunehmen, wenn die soziale Sicherung wie bisher weitgehend vernachlässigt wird und ein großer Teil der Bevölkerung vom Wachstum ausgeschlossen bleibt. Gerade die unteren Einkommensgruppen sind für die Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage besonders relevant, da sie den Großteil ihres Einkommens für die Konsumnachfrage verwenden. Nur wenn diese Gruppen an den hohen Wachstumsraten teilhaben können – sei es durch den Ausbau von Sicherungssystemen, sei es durch gezielte Umverteilung –, lassen sich negative Auswirkungen auf die Nachfrage und damit auch auf die Wachstumsdynamik langfristig veremeiden.

Der Wettbewerb zwischen unterschiedlich ausgeprägten Sozialstaaten wird sich fortsetzen. Das birgt die Gefahr eines internationalen Sozialdumpings, der überzogenen Deregulierung von Arbeitsmärkten und einer Demontage von Sozialsystemen weltweit. Es ist deshalb wichtig, daran zu erinnern, dass es international verbindliche Vereinbarungen über Sozialstandards gibt wie beispielsweise den UN-Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, den bis heute 142 Staaten ratifiziert haben. Außerdem muss in der Debatte um die Zukunft des Sozialstaats verstärkt der volkswirtschaftliche Nutzen von effizienter sozialer Sicherung betont werden. Das könnte helfen, dem Thema auch in den Entwicklungsländern mehr Aufmerksamkeit zu verschaffen.



Dr. Michael von Hauff
ist Professor für Volkswirtschaft und Wirtschaftspolitik an der Technischen
Universität Kaiserslautern.
hauff@wiwi.uni-kl.de


Literatur:
Nicholas Barr, 2004:
The Economics of the Welfare State.
Oxford University Press (4th edition)
Robert J. Barro, Xavier Sala-I-Martin, 1999:
Economic Growth. The MIT Press, Cambridge
Siegfried Blasche, Michael von Hauff, 2003:
Leistungsfähigkeit von Sozialstaaten. Metropolis, Marburg