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Wiederholungsgefahr: Kaum Fortschritt seit Cancún

Chancen für arme und reiche Länder nutzen

WTO-Agraragenda: Bislang Fehlanzeige

Marktöffnung gefährdet Industrialisierung


11/2005 		 

Die Chancen müssen genutzt werden

Von der Ministerkonferenz in Hongkong hängt die Zukunft der Welthandels-organisation (WTO) ab. Scheitert sie, wäre das für das globale Wirtschaftssystem ein schwerer Schlag. Besonders hart würden aber kleine und arme Länder getroffen, die bilateral kaum über Verhandlungsmacht verfügen.


[ Von Ludolf von Wartenberg ]

Die multilaterale Handelspolitik steht vor entscheidenden Weichenstellungen. Bei der anstehenden Ministerkonferenz in Hongkong geht es um die Zukunft der Doha Development Agenda (DDA) und die politische Bedeutung der WTO insgesamt. Gelingt es den Mitgliedern der WTO, sich auf substanzielle Kompromisse zu einigen, stehen die Aussichten gut, dass die Verhandlungsrunde in absehbarer Zeit abgeschlossen werden kann. Gelingt dies nicht, dürfte die Runde kaum noch Erfolgsaussichten haben. Es steht viel auf dem Spiel, sowohl für Industrie- als auch Entwicklungsländer.

Eine wichtige Aufgabe der Verhandlungen ist es, das Welthandelssystem entwicklungsfreundlicher zu machen. Es soll Entwicklungsländern erleichtert werden, sich in die Weltwirtschaft zu integrieren. In diesem Zusammenhang werden immer wieder der Textil- und der Agrarhandel angeführt. Industrieländer berauben Entwicklungsländer ihrer Chance, mit ihren Produkten auf die Weltmärkte zu kommen, so die landläufige Meinung. Ist sie zutreffend?

Beim genaueren Hinsehen zeigt sich, dass eines der Ziele der Doha-Runde, die immer wieder angemahnte Liberalisierung der Agrarmärkte, im Kreis der Entwicklungsländer zu Gewinnern, aber auch zu Verlierern führen würde. Von der Öffnung der Agrarmärkte der OECD-Länder würden in erster Linie einige international wettbewerbsfähige Schwellenländer profitieren, zum Beispiel Brasilien und Argentinien. Zahlreiche kleinere Agrarexporteure konnten jedoch bislang im Rahmen des reglementierten Marktzugangs ihre Nischen behaupten. Öffnet die EU ihren Markt, dürften folglich viele AKP-Länder zu den Verlierern zählen. Ein weiteres Beispiel ist der Textilsektor. Der Wegfall der Textilimportquoten zu Anfang des Jahres 2005 – lange Zeit auch aus entwicklungspolitischen Gründen angemahnt – hat in erster Linie chinesischen Textilherstellern genutzt. Sie konnten ihre Exporte dramatisch steigern. Doch ging dies zu Lasten anderer asiatischer Entwicklungsländer, wie zum Beispiel Bangladesch und Indonesien.


Zölle

Die im Rahmen der WTO angestrebte Senkung der Zölle führt insbesondere bei den am wenigsten entwickelten Ländern zu einer Erosion der Zollpräferenzen. Die Spanne zwischen allgemeinen Zollsätzen und Präferenzzöllen sinkt, und damit verschlechtert sich relativ gesehen die Position der bisher tarifär begünstigten Länder. Diese Beispiele zeigen: Zwar kann die WTO die Rahmenbedingungen für die Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft insgesamt spürbar verbessern. Doch führt der Abbau von Handelshemmnissen im Kreis der Entwicklungsländer zu unterschiedlichen Wirkungen.

Sollten wir deswegen aus entwicklungspolitischen Gründen Handelshemmnisse aufrechterhalten? Sicher nicht. Denn man kann davon ausgehen, dass die Liberalisierung den Entwicklungsländern per saldo zugute kommt. Sie schafft Marktchancen und führt zu Wachstum. Aber sie schafft auch neue entwicklungspolitische Herausforderungen. Ein gutes Beispiel hierfür bieten die AKP-Länder. Sie genießen seit Jahrzehnten großzügige Handelspräferenzen. Dennoch gelingt es ihnen nicht, ihre Ausfuhren deutlich zu steigern und mit der Dynamik des Welthandels Schritt zu halten.

Der Abbau von Handelshemmnissen schafft Marktchancen. Doch wer Marktchancen auch tatsächlich nutzen will, braucht international vermarktungsfähige Produkte und die notwendige Infrastruktur, um sie rasch und kostengünstig zu exportieren. Die Verbesserung des Marktzugangs für Entwicklungsländer wird also nicht zwangsläufig in höhere Exporte umgesetzt. Zahlreiche Entwicklungsländer sind gefordert, ihre Waren auf ein international wettbewerbsfähiges Niveau zu bringen beziehungsweise die Gesundheitsstandards der Importmärkte zu erfüllen. Außerdem gilt es, die Exportfähigkeit durch den Ausbau der erforderlichen Transport-Infrastruktur zu erhöhen, insbesondere Straßen, Häfen, Flughäfen. Auch vor diesem Hintergrund darf die Handelspolitik nicht isoliert betrachtet werden.

Die Welthandelsordnung kann und muss entwicklungsfreundlicher gemacht werden. Es ist kontraproduktiv, dass die Zolltarifstruktur in Industrieländern die Weiterverarbeitung von Rohstoffen in Entwicklungsländern bestraft. Dieses Phänomen wird mit dem Begriff der Zolleskalation bezeichnet. Rohstoffe sind demnach mit niedrigen Zollsätzen belegt, weiterverarbeitete Produkte jedoch mit hohen. Aus der Sicht des importierenden Landes mag dies grundsätzlich sinnvoll sein, schließlich will man seiner Wirtschaft den Zugang zu günstigen Rohmaterialien ermöglichen und die Konkurrenz im verarbeitenden Bereich etwas abschwächen. Dem Ziel, Entwicklungsländern den Aufbau von Wertschöpfungsketten zu erleichtern, läuft dies jedoch entgegen. Die Doha-Runde muss dies im Interesse der Entwicklungsländer korrigieren.


Nichttarifäre Hemmnisse

So wichtig Zölle nach wie vor noch sind – gerade bei den Waren, die für Entwicklungsländer interessant sind: Nichttarifäre Handelshemmnisse werden immer bedeutender. Sie umfassen eine breite Palette von Maßnahmen, wie zum Beispiel Kennzeichnungsvorschriften, überbordende Zollabwicklungsformalitäten oder Produktstandards und technische Regulierungen bis zu Umwelt- und Verbraucherschutz. Diese Regelungen treffen gerade auch Unternehmen in Entwicklungsländern. In der EU und den USA werden in weiten Teilen unterschiedliche technische Standards angewendet. Unternehmen in Entwicklungsländern, die beide Märkte bedienen wollen, müssen also das Know-how für zwei Normungssysteme aufbauen und ihre Produktion auf die Einhaltung von zwei Standardisierungssystemen ausrichten.

Darüber hinaus müssen die Produkte aufwendig im jeweiligen Zielland zertifiziert werden. Hierbei haben abgelegene Entwicklungsländer einen großen Standortnachteil. Das Normungsprozedere ist naturgemäß mit hohen Kosten verbunden. Je größer die Produktion ausfällt, umso weniger fallen diese Kosten ins Gewicht. Deswegen sind kleine und mittlere Unternehmen und Unternehmen in Entwicklungsländern besonders betroffen. Die WTO sollte deswegen stärker darauf hinwirken, dass weltweit möglichst nur mit einem Standard operiert wird. Zur Setzung dieser Standards gibt es anerkannte internationale Einrichtungen wie die International Organisation for Standardization (ISO) und den Codex Alimentarius. Die von diesen Gremien erarbeiteten Standards sollten weltweit stärker verwendet werden. Die WTO kann hierbei eine wichtige Rolle spielen. Doch leider werden die Verhandlungen über nichttarifäre Handelshemmnisse bislang stiefmütterlich behandelt. Im Rahmen der WTO-Runde konnten konkrete Fortschritte bislang kaum erzielt werden.

Im heutigen entwicklungspolitischen Diskurs wird zu Recht auf die Bedeutung von Good Governance und stabilen, wirtschaftsfreundlichen Rahmenbedingungen hingewiesen. Die Regelwerke der WTO können dazu einen wichtigen Beitrag leisten. Die rechtlich verbindliche Festlegung von Zöllen auf ein realistisches Maß – die so genannte Zollbindung – gibt Unternehmen die Sicherheit, dass mit Zöllen keine industriepolitischen Experimente durchgeführt werden. Der Verzicht auf Local-content-Auflagen, also die Pflicht zum Sourcing im Inland, gibt Investoren die Sicherheit, die benötigten Vorprodukte dort beziehen zu können, wo es betriebswirtschaftlich am sinnvollsten ist. Die Verbesserung des Schutzes geistigen Eigentums ermutigt zur Übertragung von technologischem Wissen in Entwicklungsländer. Und die Modernisierung und Beschleunigung der Zollabwicklung steigert die Exportfähigkeit und beugt der Korruption vor. All diese Bereiche sind in der WTO geregelt beziehungsweise können in naher Zukunft in der WTO geregelt werden. Damit kann diese Organisation einen wichtigen Beitrag zu Good Governance leisten.

Auch hier gilt natürlich, dass kein WTO-Mitglied durch Verpflichtungen überfordert werden darf. Für die Länder, die nicht in der Lage sind, WTO-Verpflichtungen sofort umzusetzen, müssen einzelfallbezogene Lösungen gefunden werden. Angemessene Übergangsfristen und entwicklungspolitische Hilfestellungen sind ohne Zweifel erforderlich. Doch sollten die Zielvorgaben nicht in Frage gestellt werden. Die Diskussionen über das so genannte Special and Differential Treatment sollten vor diesem Hintergrund geführt werden. Sonderregeln für Entwicklungsländer dürfen nicht dazu führen, dass wichtige strukturelle Reformen verschleppt und Schritte in Richtung Good Governance unterlassen werden.


Indische Erfahrung

Immer wieder wird die Frage gestellt, ob die Öffnung ihrer eigenen Märkte den Entwicklungsländern zugute kommt. Ist die Abschottung vor internationaler Konkurrenz eine sinnvolle Entwicklungsstrategie? Niemand wird von Entwicklungsländern Schocktherapie erwarten. Aber es spricht viel dafür, dass die allmähliche Öffnung des eigenen Marktes ein wichtiger Bestandteil einer breit angelegten Entwicklungsstrategie ist. Ein gutes aktuelles Beispiel ist Indien. In dem Land wurden hinter prohibitiv hohen Zollmauern über Jahrzehnte Industrien vor internationaler Konkurrenz geschützt. Doch dieser Schutz wurde nicht genutzt, um allmählich weltmarktfähige Produkte zu entwickeln. Im Gegenteil, die vor internationaler Konkurrenz geschützten Industriezweige fielen technologisch immer weiter zurück. Sie begnügten sich mit dem heimischen Markt und waren von den Entwicklungen der Weltmärkte abgekoppelt. Erst mit der Öffnung seines Marktes entwickelte Indien die notwendige wirtschaftliche Dynamik. Im Zuge des Abbaus von Handelshemmnissen und der Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zählt das Land inzwischen zu den am kräftigsten wachsenden Volkswirtschaften.

In diesem Zusammenhang wird immer wieder angeführt, dass Entwicklungsländer auf ihre Zolleinnahmen angewiesen sind. Dabei wird jedoch ausgeblendet, dass prohibitiv hohe Zölle Importe bremsen und zu Schmuggel sowie Korruption bei der Zollabwicklung führen. Durch die Absenkung der Zölle auf ein wirtschaftlich vertretbares Niveau können die Zolleinnahmen infolge des wachsenden Importvolumens sogar steigen. Entwicklungsländer sollten vor diesem Hintergrund im eigenen Interesse ihre Zollstruktur analysieren und sorgfältig überprüfen, ob sie mit unilateralen – oder im Rahmen der WTO-Runde verhandelten – Zollsenkungen nicht besser fahren.

Die WTO steht unter Erfolgsdruck. Denn die Liberalisierung geht weltweit weiter. In den letzten Jahren wurde im Durchschnitt jeden Monat ein neues regionales Freihandelsabkommen abgeschlossen. Deutlich mehr als die Hälfte des Welthandels wird mittlerweile durch regionale Abkommen geregelt. Mit diesem Trend wird die multilaterale Ordnung zunehmend relativiert. Schon längst kann man beobachten, dass Verhandlungen über regionale Abkommen bei vielen WTO-Mitgliedern personelle Kapazitäten binden und den politischen Einigungsdruck unter dem Dach der WTO reduzieren. Regionale Abkommen werden in vielen Ländern als attraktive Alternative zur multilateralen Ordnung wahrgenommen. Beide Systeme, WTO und regionale Abkommen können sich durchaus ergänzen. Dabei kommt der WTO die Rolle zu, die Regeln für regionale Abkommen zu bestimmen und ihre Oberhoheit über den Liberalisierungsprozess sicherzustellen.

Angesichts der Dynamik bei den regionalen Abkommen muss jedoch die WTO in diesen Monaten Handlungsfähigkeit beweisen. Ansonsten droht sie auch politisch an Bedeutung zu verlieren. Ihre Regeln werden aber nur dann respektiert, wenn sich die WTO-Mitglieder politisch daran gebunden fühlen. Das ändert auch die stringente Streitbeilegung der WTO nicht, da sie nur punktuell und mit zeitlicher Verzögerung wirken kann. Scheitert die WTO-Runde, wird der Wettbewerb über regionale Abkommen sich verstärken. Das Verhältnis zwischen multilateralem und regionalem System würde sich weiter verschieben. Profitieren davon würden naturgemäß die wirtschaftlich stärkeren Volkswirtschaften, da sie viel Gewicht in die bilateralen Gespräche einbringen können. Besonders negativ betroffen sind hingegen kleinere Volkswirtschaften und diejenigen Entwicklungsländer, die besonders stark auf die WTO angewiesen sind. Letztlich werden durch die ungezügelte Regionalisierung aber alle Länder per Saldo auch verlieren, denn die multilaterale Liberalisierung ist ökonomisch betrachtet die bessere Lösung.

Die Zeit drängt. Spätestens in Hongkong müssen sich die WTO-Mitglieder in den wichtigsten Verhandlungsbereichen auf Kompromisse einigen. Formelkompromisse bringen uns nicht weiter. Gefordert sind Inhalte. Nur wenn wir in der Substanz vorankommen, kann die Runde gelingen. Vor welchen Hauptaufgaben stehen wir? Industrieländer müssen sich im Agrarbereich bewegen. Die EU hat durch die Entkoppelung von Subventionen und Produktion die Handels verzerrenden Wirkungen ihrer Agrarpolitik merklich reduziert. Die Bereitschaft, Exportsubventionen bei entsprechenden Gegenangeboten vollständig auslaufen zu lassen, war ein weiterer wichtiger Schritt. Nun wird es entscheidend darauf ankommen, beim Abbau der Agrarzölle ebenfalls Kompromissbereitschaft zu zeigen. Die EU ist im Agrarbereich in Vorleistung getreten. Andere OECD-Länder haben jedoch noch Nachholbedarf. Länder wie die Schweiz, Norwegen und Japan müssen erst noch unter Beweis stellen, ob sie ihre Agrarpolitik den Erfordernissen der WTO-Runde anpassen wollen.

Ein Fragezeichen gibt es auch bei den USA. Eine Einigung unter dem Dach der WTO würde auch der amerikanischen Agrarpolitik Strukturanpassungen abverlangen. Einige Beobachter fragen sich, ob der US-Kongress hierzu bereit wäre. Ohne das Engagement der USA kann die WTO-Runde nicht gelingen. Brasilien und Indien haben in Cancún als Motoren der G 20 nachdrücklich unterstrichen, dass sie im Kreis der Entwicklungsländer zu den entscheidenden Akteuren gehören. In den letzten Monaten hat sich bei den Verhandlungen eine neue Kerngruppe herausgebildet, die so genannte neue Quad, bestehend aus der EU, den USA, Brasilien und Indien. Es spricht viel dafür, dass Lösungen, die in dieser Gruppe erzielt werden, bei den übrigen WTO-Mitgliedern als mögliche Kompromisse akzeptiert werden können. Man kann nur hoffen, dass auf diese Weise die Konsensfindung diesmal deutlich erleichtert werden kann. Denn ohne Zweifel sind die WTO-Verhandlungen mit ihren 148 Teilnehmern und dem Konsensprinzip ein nur schwer zu steuernder Prozess. Die WTO-Runde muss ein Erfolg werden. Scheitern die Verhandlungen, würden gerade auch die Entwicklungsländer zu den Verlierern zählen. Die Chancen der WTO-Runde müssen genutzt werden, im Interesse der Industrie- und der Entwicklungsländer.


Dr. Ludolf von Wartenberg
ist Hauptgeschäftsführer des Bundesverbands der
Deutschen Industrie (BDI)
http://www.bdi-online.de