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Schwerpunkt

Keine Sicherheit ohne pro-aktive Entwicklungspolitik

Schwache Leistung bei Armutsbekämpfung

Die arabische Welt fordert Kohärenz

Europa macht dicht

Zu viele Stimmen


11/2004 		 

Zu viele Stimmen

Mit gutem Grund werfen Europäer den Vereinigten Staaten Unilateralismus vor. Allerdings ist die europäische entwicklungspolitische Gemeinschaft viel zu fragmentiert, um US-amerikanischen Strategen als gleichberechtigter Partner zu dienen. Damit die Europäische Union in Washington gehört und verstanden wird, muss sich vieles ändern.


[ Von Carol Lancaster ]

Das 21. Jahrhundert eröffnet aus drei Gründen neue Chancen und Herausforderungen für die internationale Entwicklungszusammenarbeit. Erstens wird Europa – die Europäische Union – immer größer. Durch die Erweiterung um zehn neue Mitgliedstaaten hat die EU in der internationalen Politik an Gewicht gewonnen. Die EU hat mittlerweile weit mehr Einwohner als die USA. Beim Bruttoinlandsprodukt liegt sie hinter den USA an zweiter Stelle. Die EU und ihre Mitgliedstaaten geben zusammen mehr als die Hälfte der öffentlichen Entwicklungshilfe weltweit. Kurz: Europa ist nicht nur eine Großmacht in der Entwicklungszusammenarbeit. Sie ist die potenzielle Großmacht überhaupt in einer Welt, in der es nach herkömmlichen Maßstäben wie internationalem Status und Macht (das heißt Militärpotenzial) nur noch eine Supermacht gibt – die USA.


Neues Engagement der USA

Zweitens scheint angesichts des entwicklungspolitischen Engagements der US-Regierung die Zeit für einen neuen Anlauf in der Entwicklungszusammenarbeit gekommen. Präsident George W. Bush hat die Entwicklungsausgaben der USA stärker erhöht als je ein Präsident seit John F. Kennedy. Mit der Millennium Challenge Corporation hat er eine neue Organisation geschaffen, die einen Großteil der neuen Gelder verwaltet. Das neue Hilfsprogramm wird die Mittel auf der Grundlage solcher Kriterien verteilen wie Good Governance, Öffnung der Märkte und Bereitschaft einer Regierung, in die eigene Bevölkerung zu investieren.

Die US-Regierung hat sich zu höheren Ausgaben im Kampf gegen AIDS verpflichtet. Und sie ist dabei, ihrem entwicklungspolitischen Engagement einen neuen Zweck zu geben: den Umgang mit schwachen und scheiternden Staaten mit dem Ziel, weltweit Konflikte zu verhindern. Diese Initiativen bedeuten für Europa und den Rest der Welt sowohl neue Herausforderungen als auch neue Möglichkeiten. Zu den Herausforderungen gehört, inwieweit sie sich in ihrer eigenen Entwicklungspolitik den US-Initiativen anschließen oder anpassen wollen; welche Auswirkungen das Vorpreschen der USA für die internationale Koordination hat; und – vor allem aus europäischer Sicht – wie sich die Abstimmung zwischen US-amerikanischen und europäischen Entscheidungsträgern verbessern lässt angesichts möglicher weiterer Initiativen in der US-Entwicklungspolitik.

Die neuen US-Initiativen dürften in Europa gleichermaßen Zustimmung wie Verärgerung ausgelöst haben: Warum hat die US-Regierung ihre Ideen nicht mit der Gebergemeinschaft abgesprochen? Warum hat sie nicht bestehende Konzepte wie die Strategiepapiere zur Armutsbekämpfung und andere Formen der Geberzusammenarbeit berücksichtigt? Warum führen die USA sich sogar in der Auslandshilfe derart unilateralistisch auf? An welchen weiteren Initiativen arbeitet Washington zurzeit?


Privatakteure

Drittens hat sich die Welt der Entwicklungshilfe selbst verändert. Die meiste Zeit im 20. Jahrhundert dominierten Regierungen – als Geber und Empfänger –, einige internationale Organisationen sowie zivilgesellschaftliche Organisationen in den Geber-, einige wenige auch in den Empfängerländern die Entwicklungszusammenarbeit. Das Geben und Nehmen von Hilfe spielte sich fast ausschließlich in einem Netzwerk öffentlicher Einrichtungen ab. Diese Konstellation, in der eine einzige Kategorie von Institutionen an eine andere gibt, wird mehr und mehr durch ein Modell „von vielen an viele“ ersetzt.

Zu diesen „vielen“ gehört eine wachsende Anzahl philanthropisch eingestellter Unternehmer – nicht nur Leute wie Bill Gates, George Soros oder Ted Turner, sondern viele wohlhabende Menschen, die dazu beitragen wollen, die Welt zu verbessern. In den Entwicklungsländern wächst die Zahl sozial eingestellter Unternehmer, die sich auf unterschiedlichen Gebieten engagieren und häufig mit lokalen Initiativen zusammenarbeiten, um die Lebensumstände vor Ort zu verbessern. Dazu gehören auch private Unternehmen, die ihre soziale Unternehmensverantwortung zunehmend ernst nehmen und Entwicklungszusammenarbeit nicht nur aus PR-Gründen unterstützen. Marketingabteilungen suchen nach neuen Ideen, wie sich Produkte in armen Ländern verkaufen lassen. Und eine zunehmend sozial bewusste Kundschaft in den reichen Ländern kauft Produkte solcher Firmen, die dafür bekannt sind, dass sie ihre Angestellten gut behandeln und auf die Umwelt achten.

Die Welt der Entwicklungszusammenarbeit im 21. Jahrhundert verspricht dynamisch zu werden. Es ist die Verknüpfung von öffentlich und privat, wo die Pionierarbeit der Entwicklungszusammenarbeit des 21. Jahrhunderts geleistet werden wird – eine faszinierende und vielversprechende Aussicht. Allerdings stellt das die traditionellen Hilfsorganisationen vor die Notwendigkeit, alte Denkmuster aufzugeben und mit Organisationen zusammenzuarbeiten, mit denen sie bisher wenig zu tun hatten. Wird es Europa – und insbesondere seinen Hilfsorganisationen – gelingen, in dieser neuen Welt der internationalen Entwicklungszusammenarbeit eine führende Rolle zu übernehmen? Können sie europäische Unternehmen und Einzelpersonen dazu bringen, sich als philanthropische Unternehmer zu engagieren und sich um Entwicklung in anderen Ländern zu kümmern? Wird Europa in der Lage sein, mit US-Organisationen wie der Gates-Stiftung zusammenzuarbeiten oder mit der US-Entwicklungsbehörde USAID, die aus diesem Grund gerade dabei ist, ihre Arbeitsweise umzustellen?

Wie sollte Europa – aus einer US-amerikanischen Perspektive – seine Entwicklungszusammenarbeit auf diese neuen Herausforderungen und Möglichkeiten einstellen? Es ist keine Frage, dass ein effektiverer Dialog zwischen den USA und Europa und eine bessere Abstimmung ihrer entwicklungspolitischen Bemühungen nicht nur für sie selbst, sondern auch für die Menschen in den Entwicklungsländern vorteilhaft wäre. Zurzeit finden Dialog und Kooperation nur sporadisch statt und sind oft oberflächlich. Regelmäßige Treffen des Entwicklungshilfeausschusses (DAC) der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) sind hilfreich, aber bei weitem nicht ausreichend.

Zugegeben, die USA – ein Kontinent für sich, stark selbstbezogen, mit einer ambivalenten Haltung zu beständigen Beziehungen mit dem Rest der Welt, von der eigenen Besonderheit fest überzeugt und dem Unilateralismus zuneigend – sind nicht gerade ein einfacher Gesprächspartner in Sachen Entwicklungspolitik. Die US-amerikanische Öffentlichkeit hat Entwicklungszusammenarbeit bisher bestenfalls passiv unterstützt; die politische Rechte stand (bis vor kurzem) Auslandshilfe per se äußerst kritisch gegenüber; die außenpolitische Elite hat wenig Zeit in Entwicklungzusammenarbeit investiert, es sei denn, es diente drängenderen Zielen der US-Außenpolitik. Es ist bezeichnend, dass der Thinktank für die US-Außenpolitik, der Council on Foreign Relations, nicht einen einzigen Spezialisten für Entwicklungspolitik beschäftigt.

Dennoch: Präsident Bush hat sein Interesse gezeigt, und ein Teil seiner Wählerschaft – die christliche Rechte – hat begonnen, sich mit zentralen Fragen der Entwicklungspolitik zu beschäftigen, darunter humanitäre Hilfe, Handel und der Kampf gegen AIDS. Sie wird auch in Zukunft eine wichtige Stütze für US-amerikanische Entwicklungszusammenarbeit sein, unabhängig davon, welche Partei die Macht im Weißen Haus hat. Der Raum für mehr Zusammenarbeit in Entwicklungsfragen zwischen den USA und Europa ist also da. Es ist allerdings unklar, wie lange das neue entwicklungspolitische Engagement der US-Regierung anhält. Die wachsenden Probleme im Irak und das klaffende Loch im Bundeshaushalt könnten leicht dazu führen, dass die Regierung den neuen Schwerpunkt wieder aufgibt.


Europäische Probleme

Freilich sind auch die Europäer alles andere als einfache Gesprächspartner in Sachen Entwicklungszusammenarbeit. Aus amerikanischer Sicht stellt sich die Frage, mit wem man eigentlich reden soll. Die EU hat einen legendären Ruf für bürokratische Schwerfälligkeit und Ineffizienz – ungeachtet ihrer fähigen Mitarbeiter und oft herausragenden Kommissare. Sie arbeitet relativ wenig mit den Hilfsorganisationen der Mitgliedstaaten zusammen, und ihr Potenzial, in Europa oder darüber hinaus Führung zu ergreifen, ist eher begrenzt. Warum sollten US-Vertreter ihre Zeit in einen Dialog mit der EU investieren, wenn die wirklichen Entscheidungsträger der europäischen Entwicklungszusammenarbeit in den Regierungen der Mitgliedstaaten sitzen?

Aber auch in der Zusammenarbeit mit den EU-Mitgliedstaaten gibt es zwei Probleme: Zum einen gibt es einfach zu viele von ihnen mit je eigenen entwicklungspolitischen Ansätzen, zum anderen liegen ihre Budgets für Entwicklungshilfe häufig deutlich unter dem der USA. Der größte europäische Geber ist Frankreich. Aber Frankreich wirkt oft nicht weniger selbstbezogen und unilateralistisch als die USA. Und an wen in Frankreich soll man sich wenden? An die Agence Française de Développement? Sie ist sehr klein und kämpft um eine zentrale Rolle in der französischen Entwicklungshilfe. An das Außen- oder das Finanzministerium, die angeblich wirklichen Entscheidungzentren? Beide haben ihre jeweils eigene Agenda, und Entwicklungszusammenarbeit gehört eher nicht zu ihren Prioritäten. Für Großbritannien ist die Antwort einfach: Ansprechpartner ist das Department for International Development (DfID). Aber Großbritannien ist nur ein mittelgroßes Geberland – mit vielen guten Ideen, aber nur wenig Geld. In Deutschland kann man sich an das Entwicklungsministerium wenden. Außen vor bleiben dann aber einige zentrale Akteure – die entwicklungspolitischen Praktiker in der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) und der KfW-Entwicklungsbank.


Eine gemeinsame Stimme finden

Wenn zwischen den USA und Europa ein echter Dialog stattfinden soll, dann muss er auf beiden Seiten auf hoher Ebene angesetzt werden – am besten auf der Ebene der Außenminister, der Entwicklungsminister und der Leitungen der Entwicklungsorganisationen. Das ist schon in den USA schwierig; in Europa ist es nahezu unmöglich. Es gibt einfach zu viele Stimmen. Europa muss sich deshalb als erstes überlegen, wie es den Dialog mit den USA mit einer oder einer beschränkten Anzahl von glaubwürdigen Stimmen aufnehmen kann. Europa müsste einen Weg finden, mit den USA auf hoher Ebene einen Dialog über Entwicklungspolitik zu führen, an dem sich die nationalen Regierungen beteiligen, aber eine gemeinsame Linie fahren. Es ist möglich, dass ein solches Engagement weitaus größeren Einfluss auf die US-Politik hätte als viele, wenig kohärente Kontakte zwischen der US-Administration und europäischen Regierungen auf niedrigerer Ebene.

Die Frage eines solchen konzentrierten Dialogs zwischen den USA und Europa stellt sich auch auf der Ebene der nichtstaatlichen Organisationen, der entwicklungspolitischen Thinktanks und von Wirtschaftsunternehmen. Europäische und US-amerikanische Nichtregierungsorganisationen tauschen sich bereits jetzt von Zeit zu Zeit aus. Angesichts des potenziellen Einflusses, den diese Gruppen auf Regierungen haben, wenn sie gemeinsam vorgehen (wie in der Schuldenfrage), spricht alles für einen regelmäßigen Dialog.

Komplizierter sieht es bei den Thinktanks aus. In Europa gibt es einige Forschungsinstitute mit Schwerpunkt Entwicklungspolitik – das Overseas Development Institute in London und das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik in Bonn beispielsweise. In Frankreich und in anderen wichtigen Ländern gibt es dagegen keine Ansprechpartner; Dänemark hat sein Center for Development Research gerade geschlossen. Außerdem gibt es keine Institution, die auf die Entwicklungszusammenarbeit der EU spezialisiert ist und mit dem Center for Global Development in Washington zusammenarbeiten könnte.

Kurz: Teilweise gibt es bereits eine europäisch-amerikanische Zusammenarbeit in Entwicklungsfragen. Aber auf der Ebene von politischen Entscheidungsträgern, wo ein Austausch dazu beitragen könnte, dass bestimmte Fragen auf die politische Tagesordnung kommen, ihnen höhere Priorität eingeräumt wird und sie bearbeitet werden, ist noch sehr viel zu tun.




Dr. Carol Lancaster
ist Associate Professor an der Georgetown University,
Washington, D.C.
lancastc@georgetown.edu