Agrarreform in Brasilien

Langsamer Start oder falsche Weichenstellung?

Die Regierung des neuen Präsidenten Luiz Inácio „Lula“ da Silva hat sich viel vorgenommen: „In vier Jahren wird es in Brasilien keinen Hunger mehr geben“, erklärt José Graziano, Minister für Ernährungssicherung. International stößt Lula mit seinem ambitionierten Null-Hunger-Programm (Fome Zero) zumindest verbal auf ungeteilte Zustimmung. Zahlreiche Widersprüche in den ersten Monaten seiner Regierungszeit haben in der brasilianischen Zivilgesellschaft jedoch Zweifel geweckt, ob er sein Versprechen halten wird. Vor allem der schleppende Beginn der Agrarreform, die Förderung eines industrialisierten und exportorientierten Landwirtschaftsmodells bis hin zur Freigabe des Anbaus genmanipulierter Sojasorten, sorgen bei Landlosen- und Kleinbauernorganisationen für Unmut. Startschwierigkeiten oder eine falsche Weichenstellung? Diese Frage wird in der Zivilgesellschaft derzeit kontrovers diskutiert.

Zugleich bleibt die Problematik der Landlosen die gleiche wie eh und je. Ein jüngst gerichtlich entschiedener Fall macht das deutlich. Der Zuckerbaron João Santos in Engenho Prado im brasilianischen Bundesstaat Pernambuco hatte seit langem einen Großteil seiner Bodenflächen nicht mehr genutzt. 1997 hatten sich deshalb 300 landlose Familien entschlossen, ein Stück zu besetzen und sich dort eine Existenz aufzubauen. Ein Jahr später wurde das Land durch die Regierung enteignet. Die Übertragung an die landlosen Familien konnte Santos allerdings vor Gericht verhindern. Er behauptete, das Land habe nicht brachgelegen, sondern sei mit Bambus wiederaufgeforstet worden. Ein willfähriges Gericht gab seiner Klage statt, und am 3. Juli 2003 drangen Polizisten in die Siedlungen ein, zerstörten Häuser, Schulen und Kirchen und vertrieben die Familien. Am nächsten Tag kehrten diese auf das Land zurück. Doch der Regierung des Bundesstaates Pernambuco liegt eine gerichtliche Verfügung vor, die Siedlungen erneut zu räumen. Die Menschenrechtsorganisation FIAN hat den Gouverneur aufgefordert, das Recht der Betroffenen auf Nahrung zu achten und von einer Räumung abzusehen. Die Agrarreformbehörde INCRA hat zum wiederholten Male bestätigt, dass der Großgrundbesitzer das Land nicht zu produktiven Zwecken nutzt. Am 7. Oktober legte sie Präsident Lula ein neues Enteignungsdekret zur Unterschrift vor. Alle Hoffnungen ruhen nun auf dem Präsidenten. Dieser steht unter Zugzwang, nicht nur im Falle Engenho Prado.


Ambitioniertes Programm

Das Null-Hunger-Programm, mit dem Lula die Anzahl der Hungernden von offiziell 44 Millionen innerhalb von vier Jahren auf Null senken will, umfasst lokale, spezifische und strukturelle Elemente.(1) Zu den lokalen und spezifischen Maßnahmen zählen zum Beispiel die Einrichtung von Volksküchen, die Förderung kleinbäuerlicher und städtischer Landwirtschaft, die Vergabe von Magnetkarten zum Erwerb von Nahrungsmitteln, Schulspeisungen u. ä. Für eine langfristige Überwindung des Hungers sind jedoch insbesondere die strukturellen Maßnahmen von Belang. Dazu gehört neben der Stärkung sozialer Rechte insgesamt und der Anhebung der Einkommen vor allem die Agrarreform. Schätzungsweise fünf Millionen Bauernfamilien besitzen in Brasilien keinen landwirtschaftlich nutzbaren Boden. Sie sind gezwungen, sich gegen Hungerlöhne auf großen Plantagen als Landarbeiter zu verdingen. Andere wandern in die Slums der großen Städte ab, wo sie meist vergebens nach Arbeit suchen und zu einer Verschärfung von Armut und sozialen Konflikten beitragen. Dabei werden 166 Millionen Hektar, 44 % der brasilianischen Agrarfläche, nicht produktiv genutzt und könnten laut Verfassung gegen Entschädigung enteignet und an die Landlosen verteilt werden. Doch vor allem in diesem zentralen Punkt hat Lula seine langjährigen Weggefährten von der Landlosen-Bewegung MST und vielen anderen Organisationen bislang enttäuscht.


Langsamer Start oder falsche Weichenstellung?

Nach einer Untersuchung des Instituts für sozioökonomische Studien (INESC) hat sich in den ersten fünf Monaten der Regierung Lula das Tempo der Landumverteilung gegenüber der Vorgängerregierung Fernando Henrique Cardoso deutlich verlangsamt.(2) In dessen Amtszeit hatten laut INESC durchschnittlich fast 80 000 Familien pro Jahr Landtitel erlangt. Lula will in diesem Jahr lediglich 60 000 Familien mit Land versorgen und wird selbst dieses bescheidene Ziel kaum erreichen. In den ersten fünf Monaten (bis zum 1. Juni) wurden nicht mehr als 2500 Familien angesiedelt. Dabei ist die Nachfrage nach Land enorm. Laut Horácio Martins de Carvalho, Berater des MST, warten derzeit etwa 170 000 Familien in Zeltlagern (acampamentos) auf ihre Ansiedlung, allein in diesem Jahr sollen weitere 170 000 hinzukommen. Vor diesem Hintergrund kann es kaum verwundern, dass im ersten Halbjahr 2003 gegenüber dem Vorjahr ein leichter Anstieg der Landbesetzungen zu verzeichnen war. Stark zugenommen hat nach Angaben der brasilianischen Landpastorale (CPT) auch die Anzahl der Übergriffe auf Landlose durch private Milizen der Landbesitzer. Bis Ende September wurden dabei laut CPT 60 Menschen getötet. 2002 waren insgesamt 43 Todesopfer zu beklagen.

Ein knappes Jahr nach Lulas Amtsantritt am 1. Januar 2003 wäre es sicherlich verfrüht, schon den Teufel an die Wand zu malen. Die Resultate der ersten Monate haben nur eine begrenzte Aussagekraft und sind teilweise durch mangelnde Erfahrung der neuen Administration zu erklären. Anlass zu ernster Sorge bietet hingegen die bescheidene Zielsetzung der Regierung für die nächsten Jahre. Laut Mehrjahresplan (Plano Plurianual, PPA), der Budgetplanung für die nächsten Jahre, will die Regierung bis zum Ende der Regierungszeit (Ende 2006) lediglich 140 000 Familien ansiedeln, also deutlich weniger als unter Cardoso. Vieles deutet darauf hin, dass auch Lula dem Konflikt mit der Landoligarchie aus dem Weg gehen will. So sind etwa 700 000 Hektar Staatsland für die Verteilung vorgesehen, was eine weitere Verschiebung der Agrarfront zu Lasten des Amazonas mit sich bringen könnte. Auch die Fortsetzung des umstrittenen „marktgestützten“ Landreformprogramms Crédito Fundiário lässt auf den fehlenden Willen der Regierung schließen, sich mit den alten Eliten zu überwerfen. Das von der Weltbank entworfene und mitfinanzierte Programm basiert auf dem freiwilligen Kauf und Verkauf von Land und verzichtet auf Enteignungen. Als Agrarreformminister Miguel Rossetto im Juli den Präsidenten der Agrarreformbehörde INCRA, Marcelo Resende, aus dem Amt entließ, brachte die Landpastorale CPT dies in Verbindung mit dessen Widerstand gegen die marktgestützte Landreform. Die genauen Motive der Entlassung sind allerdings unklar.


Äußere „Sachzwänge“ und innere Widersprüche

Um im vierten Anlauf auf die Präsidentschaft die Mehrheit der Brasilianer hinter sich zu bringen, war Lula schon vor den Wahlen weitreichende Kompromisse eingegangen: vor allem gegenüber den internationalen Finanzinstitutionen, um deren finanzielle Unterstützung nicht zu gefährden. Als sich im vergangenen Jahr ein möglicher Wahlsieg des Arbeiterführers abgezeichnet hatte, waren die Kurse brasilianischer Anleihen und der Wert des Real dramatisch in den Keller gerutscht. Mit einem „Brief an das brasilianische Volk“ war Lula daraufhin eiligst den Ängsten der Finanzwelt entgegengetreten und hatte versichert, er werde alle Verträge der Vorgängerregierungen einhalten. Er plane weder ein Moratorium auf die Staatsschulden noch eine antikapitalistische Revolution.(3) Die Finanzmärkte hatten sich daraufhin erholt, und der IWF sagte Brasilien im September 2002 einen Rekordkredit von 30 Milliarden Dollar zu. Davon sollten 24 Milliarden erst 2003, also nach Vereidigung des künftigen Präsidenten, verfügbar sein. Nach seiner Wahl enttäuschte Lula das Vertrauen nicht und sagte dem IWF eine Erhöhung des Primärüberschusses des öffentlichen Sektors, also vor Zahlung des Schuldendienstes, von 3,75 auf 4,25 Prozent zu. Das Entgegenkommen hat seinen Preis: Die damit verbundenen Ausgabenkürzungen gehen nicht zuletzt zu Lasten von Sozialreformen und der Agrarreform. Das Budget des Null-Hunger-Programms (1,3 Milliarden US-Dollar) entspricht gerade einem Zehntel der jährlichen Zinsen auf die Auslandsschuld.

In engem Zusammenhang mit den Auslandsschulden steht auch ein weiteres Hindernis der Agrarreform: die grundsätzliche Favorisierung der exportorientierten und auf Monokulturen basierenden Agroindustrie. Allein durch Sojaexporte hat Brasilien im Jahr 2002 sechs Milliarden US-Dollar an Devisen eingenommen, die für den Schuldendienst unentbehrlich sind.(4) Für Landwirtschaftsminister Roberto Rodriguez, einen Zuckerbaron und Vertreter der Agroindustrie, ist das ein gewichtiges Argument, die Förderung der Soja- und Zuckerproduktion beizubehalten und sogar auszuweiten. Dabei besteht kein Zweifel, dass diese Politik den Zielen des Regenwaldschutzes und der Ernährungssicherung zuwiderläuft. Mit der Expansion der Sojaanbauflächen von 10,6 Millionen Hektar (1993) auf 18,5 Millionen Hektar (2002) ging in den letzten zehn Jahren ein deutlicher Rückgang der Anbauflächen für die wichtigen Nahrungsmittel Reis, Bohnen, Maniok und Weizen einher. Allein die Mais-Anbaufläche blieb konstant. Vor allem im Nordosten hat der Sojaanbau zu vielen Landkonflikten, einer Verdrängung von Kleinbauern und einer weiteren Landkonzentration geführt. Befürworter dieser Entwicklung sehen in der Agrarreform vor allem ein Entwicklungshemmnis und eine Bedrohung ihrer Interessen. Wie eine Bombe schlug im September die Nachricht von der (zunächst auf ein Jahr befristeten) Freigabe des Gen-Sojaanbaus ein. Wovor Cardoso acht Jahre lang zurückgeschreckt war, das schaffte Lula in acht Monaten, und das, obwohl die Arbeiterpartei bislang als entschiedener Gegner genmanipulierter Organismen galt.


Prinzip Hoffnung

Die Verwirrung unter Landlosen-, Kleinbauern-, Umwelt- und Menschenrechtsorganisationen ist groß. Traditionell gehören sie zu den engsten Verbündeten Lulas und haben ihn im Wahlkampf massiv unterstützt. Viele sehen sich in ihren Hoffnungen auf eine Abkehr von der neoliberalen Wirtschaftspolitik, eine größere Unabhängigkeit gegenüber IWF und Weltbank, eine umfassende Agrarreform und eine nachhaltige Landwirtschaft getäuscht. Vor einem wirklichen Bruch mit dem langjährigen Alliierten schrecken Organisationen wie MST und CPT bislang jedoch zurück. Durch Öffentlichkeitsarbeit und eine Steigerung der Landbesetzungen versuchen sie, die progressiven Kräfte in der heterogenen Regierung zu stärken. Auf welcher Seite Lula bei diesem Tauziehen steht, darüber scheiden sich die Geister. Dies gilt auch beim Thema Agrarreform. Kürzlich hat Lula den MST-nahen Wissenschaftler Plínio Arruda Sampaio mit der Erarbeitung eines Agrarreformplans beauftragt: ein Wendepunkt? Wie im Falle Engenho Prado ruhen alle Hoffnungen auf Lula.

1) Ingo Melchers: Der Skandal des Hungers. Das Menschenrecht auf angemessene Ernährung wird in Brasilien unter neuen Vorzeichen diskutiert, in: INKOTA-Brief 125 (September 2003), S. 28 f.
2) Edelcia Vigna: “A reforma agrária no governo Lula: nova perspectiva?”, Nota Técnica Nr. 79 (Juli 2003), Instituto de Estudos Socioeconomicos (INESC)
3) Martin Ling: Auf schmalem Grat. Argentinien und Brasilien haben wirtschaftspolitisch kaum Alternativen, in: INKOTA-Brief 125 (September 2003), S. 8 f.
4) Ulrike Bickel: Sojaboom in Brasilien – eine unendliche Geschichte? www.loccum.de/aktuell/soja, August 2003