Wie ein PRSP entsteht – Beispiel Ghana

Zwischen Ownership und Donorship

Mit einer Gesamtverschuldung von 6,6 Mrd. US$ ist Ghana eines der höchstverschuldeten Länder in Subsahara-Afrika. Trotzdem ist die Armutssituation Ghanas vergleichsweise weniger angespannt. Zu Beginn des PRS-Prozesses war der Anteil der Armen an der Bevölkerung von 52% (1992) auf 40% (1999) gesunken. Doch zugleich hatte sich der Zugang zu Gesundheitsdiensten, Grundbildung und Trinkwasser verschlechtert und die soziale Ungleichheit verstärkt.


Der Entstehungsprozess des PRSP

Seit den 80er Jahren war die wirtschaftliche Entwicklung Ghanas durch die Strukturanpassungsprogramme von Weltbank und IWF geprägt, mit den bekannten Folgen für das soziale System. Als Musterschüler des IWF stand für die Regierung des National Democratic Congress (NDC) eine Beteiligung an der HIPC-Initiative von Anfang an außer Frage. Unter der Federführung des Finanzministeriums, aber ohne Beteiligung der Zivilgesellschaft, legte sie bereits im Juni 2000 ein Interim PRSP vor. Das dünne Papier ist eher als Eintrittskarte in den politischen Kreislauf von Konditionenerfüllung und Entschuldung anzusehen. Ohne Analyse der Armutsursachen stellt es lediglich eine Armutsbekämpfungsstrategie in Aussicht.(1)

Nach dem Regierungswechsel im Januar 2001 beauftragte die nationale Entwicklungs- und Planungskommission (NDPC) einen Arbeitsstab mit der Erarbeitung des Full PRSP. Zugleich jedoch stellte die neue Regierungspartei (New Patriotic Party) unter Präsident John Kufuor die Beteiligung Ghanas an der HIPC-Initiative in Frage. Denn Ghana musste abwägen, ob es auf den wichtigen Geber Japan verzichten wollte, der allen HIPC-Unterzeichnern das Recht auf neue Kredite absprach, oder ob es, zu 75 % bei Weltbank und IWF verschuldet, seinen Zugang zu IDA-Krediten aufs Spiel setzen wollte. Der im März 2001 gefasste Beschluss, der Entschuldungsinitiative beizutreten, wurde von kritischen Beobachtern als unfreie Entscheidung gewertet, durch die sie die Widersprüchlichkeit des Prinzips „Ownership als Geberbedingung“ bestätigt sahen.


Konsultation und Partizipation im Prozess

Der Arbeitsstab benannte fünf Arbeitsgruppen, deren Aufgabe es war, die Armutsursachen zu analysieren und Ansätze zur Armutsbekämpfung zu entwickeln. Die Ergebnisberichte der Gruppen, in denen Vertreter(innen) der Regierung, der Zivilgesellschaft und der Gebergemeinschaft zusammenarbeiteten, flossen in die beiden Entwürfe zum Full PRSP (Juni 2001 und Februar 2002) ein. Sie waren auch Ausgangspunkt für die öffentlichen Abstimmungsverfahren zwischen der Gebergemeinschaft und ausgewählten Vertreter(inne)n der Zivilgesellschaft. Diese u. a. von der GTZ finanzierten „harmonization workshops“ fanden ab März 2001 in der Hauptstadt Accra statt. Allerdings klagten NROs, dass die Foren – mit bis zu 100 Teilnehmern – zu groß, die Einladungsverfahren intransparent und die Auswahl der Sprecher nicht repräsentativ für sozial benachteiligte Gruppen waren.

Eine andere Debatte entzündete sich an den makroökonomischen Entscheidungsprozessen. Denn parallel zu dem relativ offenen Partizipationsprozess wurde unter Ausschluss der Öffentlichkeit mit dem IWF über den Finanzierungsrahmen verhandelt. Vertreter von NROs kritisierten sowohl die dominante und wenig armenorientierte Sparpolitik, die dabei für die Poverty Reduction Growth Facility des IWF deutlich wurde, als auch die Unterordnung des GPRS unter den Haushaltsplan (Medium Term Expenditure Framework).(2)


Die Ghana Poverty Reduction Strategy (GPRS)

Das Ergebnisdokument macht deutlich, dass ein dem Finanzierungsrahmen untergeordnetes PRSP nicht geeignet ist, umfassende Armutsbekämpfung zu unterstützen. Als Hauptziel wird genannt ein „gerechtes ökonomisches Wachstum, das im Rahmen einer dauerhaften Demokratie die Armutsreduzierung beschleunigt“.(3) Dabei geht es um die Stabilisierung der Makroökonomie für ein schnelles Wachstum, die Schaffung von Arbeitsplätzen durch Erhöhung der landwirtschaftlichen und industriellen Produktion, vor allem durch Kapitalinvestitionen und den Einsatz moderner Technologien. Eine Akzentverschiebung gegenüber den Entwürfen, die noch eher dem Paradigma nachholender Entwicklung und Industrialisierung zu folgen schienen, besteht darin, dass in die endgültige Version das Ziel des pro-poor-growth aufgenommen wurde. Dieses soll insbesondere durch Steigerung der landwirtschaftlichen Produktion, Weiterverarbeitung und Exporterhöhung erreicht werden.(4)

Doch obwohl die ghanaische Regierung stärker der Förderung des privaten Sektors und der Produktivität der Armen als ihrer rechtlichen und sozialen Chancenerhöhung verpflichtet zu sein scheint, enthält das GPRS differenzierte Analysen zur Armut und zur sozialen Entwicklung des Landes. In ausgewählten Distrikten waren mit Geberunterstützung (u. a. der GTZ) partizipative Armutsanalysen durchgeführt worden. Diese haben dazu geführt, dass der Strategie ein erweitertes Verständnis von Armut zu Grunde liegt, in dem auch die Dimensionen von Recht- und Schutzlosigkeit eine Rolle spielen. Eingang gefunden haben auch Absichtserklärungen zu entwicklungspolitischen Querschnittsaufgaben wie Dezentralisierung, good governance und Gleichheit der Geschlechter.(5) Allerdings wurden für diese Politikfelder weder konkrete Strategien noch überprüfbare Indikatoren entwickelt.

Der Prozess zur Erstellung des ghanaischen PRSP fiel in eine Zeit politischen Umbruchs. Teile der Zivilgesellschaft, aber auch einige der Geber, verbanden mit diesem Prozess die Hoffnung, eine breite Partizipation werde zur Auflösung der korporatistischen Strukturen des Rawlings-Regimes beitragen. Die in den Medien reflektierte Debatte um Ghanas Beitritt zur HIPC-Initiative stellte erstmals eine gewisse Transparenz des Regierungshandelns her. Auch hat das PRSP in Teilen der ghanaischen Zivilgesellschaft zu Capacity Building und zu neuen Vernetzungen geführt. Doch sind weder der Prozess noch das Papier von einer Country Ownership gekennzeichnet, noch wurde eine neue entwicklungspolitische Agenda entwickelt. Für die Phase der Umsetzung sind nichtstaatliche Kräfte ausdrücklich als watch dogs einbezogen. Es wird spannend sein, zu beobachten, ob sie diese Rolle annehmen oder aber die damit verbundene Legitimierungsfunktion für ein Regierungsprodukt ablehnen.

1) Ministry of Finance of Ghana (2000):
Interim Poverty Reduction Strategy Paper 2000-2002. Accra
2) Ch. Abugre, T. Killick (2001):
Poverty-Reducing Institutional Change and PRSP Processes: The Ghana Case. Accra/London
3) Government of Ghana (2003):
Ghana Poverty Reduction Strategy 2003-2005. An Agenda for Growth and Prosperity
4) W. Eberlei, Th. Siebold (2002):
Armutsbekämpfung in Afrika: Neue Ansätze oder alte Konzepte? INEF Report Nr. 64, S. 23 ff.
5) Birte Rodenberg (2001):
Zur Integration von Gender in nationale Strategien der Armutsbekämpfung: Das Beispiel Ghana. Bonn, DIE