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„Transnationale Gemeinschaften entstehen“

Entwicklungspolitik mit der Diaspora

Bleiberecht sichern

Türkische Diaspora in Deutschland


10/2004 		 

„Transnationale Gemeinschaften entstehen“

Im Auftrag von UN-Generalsekretär Kofi Annan arbeitet eine 19-köpfige Global Commission on International Migration seit vergangenem Dezember an einem Bericht über die weltweiten Folgen von Bevölkerungswanderungen. Das Dokument soll im nächsten Sommer veröffentlicht werden und Policy-Vorschläge machen. Deutsches Mitglied der Kommission ist Professor Dr. Rita Süssmuth, die hier zu Fragen über Migration und Entwicklung Stellung nimmt.


[ Interview mit Rita Süssmuth ]

Wie wirkt sich Migration auf Gesellschaften aus?
Alle Formen der Migration beeinflussen die soziokulturelle und politische Entwicklung sowohl in den Ziel- als auch den Herkunftsländern. Sie sollten nicht ignoriert, sondern positiv gestaltet werden. Bei entsprechender Öffnung ändern sich beide: Migranten wie Mitglieder der Aufnahmegesellschaften. Sie erleben andere Ess- und Trinkgewohnheiten, andere Formen, sich zu kleiden, andere Formen des Gemeinschaftslebens, privat und öffentlich, andere Beziehungen der Geschlechter, unterschiedliche Erziehungsverständnisse und religiöse Auffassungen und Staatsformen.

Was heißt das für die Zielländer?
Hier stehen Aufnahmegesellschaften vor der Herausforderung, die neuen Einflüsse durch Zuwanderung als positiven und bereichernden Aspekt der Migration zu verstehen und nicht auf – besonders in „neuen“ Einwanderungsländern – traditionelle Formeln der Zugehörigkeit zur Gesellschaft aufgrund von Territorium oder Abstammung zu beharren. Zielländer sind auf Zuwanderer angewiesen, damit sie aus demographischen und wirtschaftlichen Gründen entstehende Lücken im Arbeitsmarkt füllen.

Aber obwohl Zuwanderung ökonomisch nötig ist, wird sie nicht von allen akzeptiert...
Wichtig ist, dass die Entwicklung der Gesellschaft durch zunehmende Vielfalt thematisiert wird. Um sozialen Unfrieden, Unsicherheit durch neue Einflüsse und Intoleranz in der Aufnahmegesellschaft zu vermeiden, müssen die positiven Effekte von Zuwanderung sowohl durch die Politik als auch die Medien bekannt gemacht werden. Migration darf nicht als polemisiertes Thema für den Wahlkampf oder dergleichen missbraucht werden.
Von dem regulären System der politischen Partizipation häufig ausgeschlossen, können Diaspora-Gemeinden einen hohen Organisationsgrad erreichen und als Interessenvertreter in der Aufnahmegesellschaft agieren. Alle gesellschaftlichen Akteure, einschließlich der Diaspora-Gemeinden, sollten im Dialog stehen und an der Gestaltung der gesellschaftlichen und politischen Umwelt im Zielland teilhaben können.

Welche Vorteile bietet Migration für Herkunftsländer?
Es gibt zum Beispiel finanzielle Vorteile. Heimatüberweisungen in Entwicklungsländer beliefen sich weltweit 2003 auf 93 Milliarden Dollar, anderthalb mal soviel wie die offizielle Entwicklungshilfe. Sie fördern Kapazitätenausbau, Informationsaustausch, technischen Transfer und Unternehmensinvestionen. Allerdings machen Transferkosten circa 15 bis 20 Prozent der geleisteten Rücküberweisungen aus, was unter anderem die G-8-Repräsentanten dazu bewegt, Überlegungen zur möglichen Reduzierung dieser Kosten anzustellen. Rücküberweisungen von Migranten unterstützen unter anderem in den Herkunftsländern verbliebene Familien, ermöglichen Ausbildung der Kinder, fördern Investitionen in den Herkunftsländern, stärken die Kaufkraft der Begünstigten und kurbeln somit die lokale und regionale Wirtschaft an. Dort können aber auch Unfrieden oder Neid entstehen – durch ungleiche Einkünfte aus Rücküberweisungen in bestimmten Gemeinden, Familien und so weiter. Bei Rückkehrern besteht zudem die Gefahr der Missgunst durch im Herkunftsland Verbliebene, ein Phänomen, das auch bei organisierten Programmen zu temporärer Arbeitsmigration und zur Rückkehr berücksichtigt werden sollte.

Gibt es dazu auf nationaler Ebene sinnvolle Initiativen?
Es werden Projekte entwickelt. Dazu gehören:
– in Kanada die Förderung finanzieller Kenntnisse bei Migranten, um sie zur Eröffnung von Bankkonten zu bewegen,
– in Frankreich Maßnahmen zur Transferkostenreduzierung bei gleichzeitiger Kreditgewährung für Migranten als „Co-Entwicklungsstrategie“,
– in den USA Transferkostenreduzierung für
Rücküberweisungen in die Philippinen,
– in Brasilien bietet die „Federal Economic Bank of Brazil – CAIXA“ Migranten die Möglichkeit vergünstigter Rücküberweisungen an ihre Familien sowie langfristiges Anlegen von Rücküberweisungen auf Sparkonten über das Internet und
– in Mexiko geben Regierung, Bundesstaat und die Gemeinden zu jedem Dollar, der von Migranten-Vereinen in den Herkunftsgemeinden investiert wird, jeweils einen Dollar hinzu.

Kommunikations- und Transportmittel werden immer besser und immer billiger – was folgt daraus?
Sie bieten Diaspora-Gemeinden die Möglichkeit, eine starke Verbindung mit ihrem Herkunftsland aufrecht zu erhalten. Es entstehen transnationale Gemeinschaften, die sich über die Grenzen von Herkunfts- und Zielländern hinweg vernetzen können. Durch den intensiven Austausch und durch die Verbindungen mit dem Ausland, häufig mit anderen politischen Organisationsformen, können solche transnationale Gemeinschaften nicht nur zu der wirtschaftlichen, sondern auch zu der soziokulturellen und politischen Entwicklung des Herkunftslandes beitragen – etwa durch Rechtsangleichung im Herkunftsland. Die transnationalen Gemeinschaften sind gleichzeitig Ausdruck und Ursache eines Wandels der „traditionellen“ Zugehörigkeitsmuster von Personen zu einem Staat. Das Herkunftsland wird das Land einer Identität, das Land, in dem der Wohnsitz ist, wird das Land der Rechte und Pflichten und die transnationale Gemeinschaft wird eine Basis politischen Handelns. Das traditionelle Wanderungsmuster – Auswanderung – Einwanderung – wird erweitert durch Pendelwanderung, zirkuläre Wanderung und repetitive Wanderung, durch den mehrfachen Wechsel zwischen Herkunftsland und Zielländern.

Kann auch illegale Migration der Entwicklung nutzen?
Illegale Migranten haben nur geringfügig Möglichkeiten, sich politisch zu organisieren und eine Interessenvertretung zu bilden. Die relative Rechtlosigkeit und die Befürchtung, als illegale Einwanderer im Zielland aufzufallen, hindert illegale Einwanderer an der öffentlichen Formulierung ihrer Interessen. Der Schutz von Migranten durch ihre Herkunftsländer im Zielland bezieht sich auf legale Migranten. Die als illegal eingestuften Migranten können sich nicht in die Aufnahmegesellschaft einfügen und leben von ihr abgeschottet, möglichst unauffällig aus Angst, entdeckt zu werden. Der oben beschriebene vitale Austausch und Transfer findet, abgesehen von zumeist auf informellen Wegen geleistete Rücküberweisungen, kaum statt. Weder die Herkunftsländer noch die Aufnahmegesellschaften, noch die Migranten selber können so in vollem Ausmaß von den positiven Aspekten der internationalen Migration profitieren.

Lässt sich Migration überhaupt verbieten?
Die Begrenzung von legalen Migrationswegen steht häufig im Zusammenhang mit dem Anstieg illegaler Einwanderung und damit mit den Aktivitäten von Schleusern und Schlepperbanden. Je stärker die Aufenthalte und besonders die Wiederkehrrechte in das Zielland nach Ausreise von temporären Migranten eingeschränkt sind, desto stärker steigt die Tendenz zum Daueraufenthalt von Migranten. Diese Zusammenhänge müssen erkannt werden und sich in einer ausgewogenen Politik widerspiegeln. Ein weiterer, seit dem 11. September besonders wichtiger Faktor, der im Migrationsmanagement berücksichtigt werden muss, ist die innerstaatliche Sicherheit. Hier ist die Herausforderung, durch sicherheitspolitische Maßnahmen nicht die legale und humanitäre Migration zu verhindern.

Was muss geschehen, damit Migration der Entwicklung armer Staaten nicht schadet, sondern dient?
Wenn qualifizierte Arbeitskräfte abwandern, besteht immer die Gefahr, dass dies in dem Herkunftsland benötigte Arbeitskräfte sind, die dann für den einheimischen Arbeitsmarkt verloren gehen. Falls diese Arbeitskräfte langfristig abwandern, kann nicht von der Investition Bildung in diese Personenkreise profitiert werden, diese Kapazitäten verlieren die Herkunftsländer an die Zielländer. In einigen Herkunftsländern werden qualifizierte Arbeitskräfte bestimmter Branchen gezielt für den ausländischen Arbeitsmarkt ausgebildet und dann „exportiert“. Das ist zwar im Hinblick auf die folgenden Rücküberweisungen und die Entlastung des einheimischen Arbeitsmarktes rentabel, hat aber auch zu Folge, dass der Ausbau und die Entwicklung des einheimischen Arbeitsmarktes zurückgestellt wird. Wertvolle qualifizierte Arbeitskräfte verlassen häufig dauerhaft das Land und verringern somit die Chancen der Entwicklung und Modernisierung. Gleichzeitig ergibt sich ein Risiko für den „Exporterfolg“ aus dem sich wandelnden Bedarf an Qualifikationen in den Zielländern. Brain Drain und in manchen Ländern auch „Youth Drain“ bleiben immer eine Gefahr, wenn keine ganzheitlichen Ansätze des Migrationsmanagements gefunden werden, die benötigte Arbeitsmigration mit Entwicklungsstrategien verbinden.

Unter welchen Bedingungen bedeutet Abwanderung von Fachkräften nicht Brain Drain, sondern Brain Gain?
Brain Gain ist für Herkunftsländer vor allem dann möglich, wenn qualifizierte Arbeitskräfte nicht dauerhaft abwandern, sondern temporär in einem anderen Land Erfahrungen sammeln, die dann bei der Rückkehr eingesetzt werden können. Eine solche zirkuläre Migration setzt voraus, dass die temporäre wie dauerhafte Rückkehr von Migranten unterstützt wird, auch durch Reintegrationsmaßnahmen, Möglichkeiten der erneuten Migration und Investitionsförderung, und dass die Verbindung dieser Migranten mit ihrem Herkunftsland während ihres Aufenthaltes in einem anderen Land aufrecht erhalten werden. Zudem sollten Verbindungen mit dem Herkunftsland, einschließlich der Rücküberweisungen gefördert und vereinfacht werden, damit sie gezielter für Investitionen genutzt werden können, die die Entwicklung des Herkunftslandes fördern. Um zirkuläre Migration und die positiven Auswirkungen für Herkunftsländer zu unterstützen, muss ein von Herkunfts- und Zielländern gemeinsam getragenes Migrationsmanagement entwickelt werden, das Strategien zu nachhaltiger Entwicklung der Herkunftsländer unterstützt.

In welcher Hinsicht sollten reiche Länder ihre Migrationspolitik ändern?
Reiche Länder sollten darauf achten, ihre Migrationspolitik so auszurichten, dass sie vermeidet, dass den ärmeren Herkunftsländern die benötigten qualifizierten Arbeitskräfte abgeworben werden, wenig qualifizierte ausländische Arbeitskräfte unter Wert bezahlt werden sowie dass illegale Migranten, ohne nennenswerte Rechte, als billige Schwarzarbeiter ausgebeutet werden. Das heißt, Migrationspolitik sollte nicht nur auf kurzfristigen und einseitigen Bedarf reagieren, sondern muss langfristige, nachhaltige und entwicklungspolitisch verträgliche Maxime setzen, die sowohl den Ziel- und Herkunftsländern als auch den Migranten selbst nutzt. Zudem ist es unabdingbar, dass Zielländer ihre humanitären Pflichten nicht gegen wirtschaftlichen Bedarf aufwiegen und den Zusammenhang zwischen legalen Möglichkeiten zur Migration und den Zahlen illegaler Migranten erkennen.

Was sind dabei die Hauptrisiken und -widerstände?
Für Migrationspolitik, die mit langfristiger Perspektive konzipiert wird, ist es nicht immer einfach, die Unterstützung der Bevölkerung zu gewinnen. Es besteht die Gefahr der Vermengung der einheimischen politischen Interessen mit Migrationsfragen und von unterschiedlichen Problemlagen, wie die Erstellung eines Zusammenhanges zwischen einheimischer Arbeitslosigkeit und der Zuwanderung humanitärer/ wirtschaftlich motivierter Migranten. Sozialer Unfrieden, Unzufriedenheit in der Aufnahmegesellschaft kann Politiker dazu veranlassen, sich auf kurzfristige und Ad-hoc-Lösungen zu beschränken. Zu verurteilen ist hier, wenn solche gesellschaftlichen Stimmungen, zumeist beruhend auf unzureichender Information, aus wahltaktischen Gründen aufgegriffen und durch einen polemisierten Diskurs geschürt werden.

Wie wird die deutsche Politik international
beurteilt?
International anerkannt sind Deutschlands über lange Zeit durchaus bemerkenswerte Aufnahmezahlen von Flüchtlingen – sogar im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung gesehen. Zuletzt von besonderem internationalen Interesse war die Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes, das, in der ursprünglichen Planung, ein Gesetz mit Vorbildcharakter für andere europäische Staaten sein sollte. Ein häufig unverstandenes Phänomen bleibt das Selbstbild Deutschlands als Nicht-Einwanderungsland, dem erst jetzt mit dem Zuwanderungsgesetz entgegengetreten wird.

Welche Migrations-Policies empfehlen Sie
armen Ländern?
Für Quellenländer von Migranten ist es wichtig, bilaterale Abkommen mit den Hauptzielländern abzuschließen und ihren Staatsangehörigen auch im Ausland ein gewisses Maß an Schutz zu bieten. Regionale Zusammenschlüsse stellen eine gute Möglichkeit der Interessenvertretung des eigenen Landes dar und können zur Formulierung und Durchsetzung gemeinsam getragener migrationspolitischer Strategien genutzt werden. Um Brain Drain im eigenen Land entgegenzuwirken, scheint es wichtig, die Verbindung der Diaspora-Gemeinden mit ihrem Herkunftsland zu fördern, die Arbeitsbedingungen im eigenen Land zu verbessern und über Möglichkeiten der legalen Migration sowie über die Gefahren illegaler Migration zu informieren. Emigranten sollten unproblematische Möglichkeiten zur Rückkehr geboten werden, damit Herkunftsländer und Herkunftsregionen von dem Wissens- und Technologie-Transfer profitieren können. Auch bei der Migrationspolitik der Quellenländer sollten Konzepte zur nachhaltigen Entwicklung berücksichtigt werden.



Prof. Dr. Rita Süssmuth
ist Mitglied der Global Commission on International Migration (GCIM) und Vorsitzende des von der Bundesregierung 2002 einberufenen Sachverständigenrates für Zuwanderung und Integration. Zuvor leitete sie die Zuwanderungskommission, die Empfehlungen zu einer neuen Zuwanderungsgesetzgebung erarbeitete. Von 1985 bis 1988 war sie Bundesministerin für Familie, Frauen, Jugend und Gesundheit und von 1988 bis 1998 Präsidentin des Deutschen Bundestages. In der Zeit von 1987 bis 2002 war sie Mitglied des Deutschen Bundestages für die CDU/CSU-Fraktion.
http://www.gcim.org