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8-9/2005 		 

[ Entwicklungsfinanzierung ]

Lob des Kredits

Die internationale Debatte über Verschuldung und Kredite geht seit Jahren in die falsche Richtung. Schuldenerlasse sind sinnvoll, der Verzicht auf konzessionäre Kredite ist es nicht. Der Meltzer-Bericht aus dem Jahr 2000 hat diese beiden Fragen fälschlicherweise miteinander verknüpft.


[ Von Daniel Cohen und Helmut Reisen ]

Kurz vor dem Gipfeltreffen der G-8 in Schottland initiierte der Benefiz-Rocker Sir Bob Geldorf zur Bewusstseinsschärfung eine Neuauflage des Live-Aid-Konzerts, diesmal unter dem Titels „Live 8“. Ziel war es, den Gipfel zu mehr Hilfe und einen höheren Schuldenerlass für Afrika zu bewegen. Die G-8-Finanzminister hatten sich bereits im Juni darauf verständigt, Forderungen von Weltbank, Afrikanischer Entwicklungsbank und Internationalem Währungsfonds (IWF) in Höhe von bis zu 56,5 Millionen Dollar zu erlassen. Vierzehn Länder in Afrika und vier in Lateinamerika sind für einen sofortigen Erlass qualifiziert. Sie gehören alle zur Weltbank-Initiative für die am schwersten verschuldeten Länder, in der sich die Länder auf gute Regierungsführung, einen vom IWF abgesegneten Finanzplan sowie Korruptionsbekämpfung verpflichten.

Bereits im März 2000 legte die International Financial Institution Advisory Commission des US-Kongresses einen Bericht vor (bekannt geworden als Meltzer-Bericht), der zu dem Schluss kam, ein vollständiger Schuldenerlass sei vordringlich. Zugleich empfahl der Bericht, die multilateralen Entwicklungsbanken sollten künftig nur noch leistungsabhängige Zuschüsse und keine konzessionären Kredite mehr vergeben. Mit Blick auf den Schuldenerlass hat der Meltzer-Bericht sich durchgesetzt. Heißt das, dass die ärmsten Länder nun nur noch Zuschüsse erhalten?

Die Grafik zeigt deutlich, dass die bilateralen Geber in den vergangenen drei Jahrzehnten den Anteil von Zuschüssen zunehmend gesteigert haben. Die multilateralen Institutionen haben sich diesem Trend in den letzten Jahren angeschlossen – selbst die regionalen Entwicklungsbanken – mit Ausnahme der Asiatischen Entwicklungsbank – steigerten ihre Zuschüsse. Doch der wachsende Anteil von Zuschüssen an der offiziellen Entwicklungshilfe (ODA) hat die Armut nicht reduziert. Es ist sogar so, dass dort, wo die Armut zurückgeht – in Ostasien und im Pazifischen Raum –, der Anteil von Zuschüssen niedriger lag als anderswo und weiter sinkt. In Afrika dagegen ist es umgekehrt: Dort sind sowohl der Zuschussanteil als auch die Armut gestiegen. Diese Beobachtungen mögen zwar keine Kausalität wiedergeben, sie sollten jedoch als Warnung dienen. Schuldenerlasse und Zuschüsse allein werden die Armut nicht beseitigen.

Drei Faktoren entscheiden über die Wirksamkeit von Entwicklungshilfe: der Nettoressourcentransfer, Disziplin bei der Verteilung und Risikostreuung. Ob eine Verlagerung von Zuschüssen hin zu Krediten den Transfer erhöhen würde, hängt von der Höhe und den Konditionen der Darlehen im Vergleich zur Höhe der Zuschüsse ab. Eine Verschiebung von günstigen Krediten hin zu Zuschüssen könnte den Nettotransfer sogar reduzieren, wenn der Nennwert der Zuschüsse kleiner ist als die Darlehenssumme. Das ist sogar wahrscheinlich, weil Rückzahlungen von sich erfolgreich entwickelnden Ländern nicht mehr zur Finanzierung neuer konzessionärer Kredite zur Verfügung stünden. Ein – zumindest in der Theorie – großer Vorteil von Krediten gegenüber Zuschüssen ist, dass ein gegebener Betrag offizieller Hilfe im Laufe der Zeit dadurch vermehrt werden kann, dass der erste Kreditnehmer teilweise die Hilfe für den zweiten finanziert und so weiter. Auf diese Art speisen ehemals arme asiatische Länder immer noch die für die ärmsten Länder zuständige Weltbanktochter IDA.

Dieses Argument verliert durch die vorherrschende Praxis „defensiver Kreditvergabe“ an Gewicht. Multilaterale Banken tendieren dazu, verschuldeten Ländern genau die Summen zu leihen, die sie eigentlich zurückzahlen müssten. Defensive Kreditvergabe kam in den 1990er Jahren häufig vor, in den 1980ern weniger. Offensichtlich waren die Schulden in den 1990er Jahren schlichtweg zu hoch, um sie zurückzuzahlen. Die Praxis in den 1980er Jahren zeigt jedoch, dass defensive Kreditvergabe kein unabänderliches Merkmal einer auf Krediten gestützten Entwicklungshilfe ist. Zudem haben die G-8-Finanzminister zugesagt, den Erlass durch Weltbank und Afrikanische Entwicklungsbank zu refinanzieren, damit die Leistungsfähigkeit der beiden Institutionen nicht geschwächt wird. Außerdem enthält eine Politik, die nur auf Zuschüsse setzt, das Risiko, dass arme Länder niemals auf den internationalen Kapitalmärkten werden Geld leihen können.

Eine weitere wichtige Frage ist, wie die Form der Hilfe die Haushaltsdisziplin und den Umgang mit der Hilfe beeinflusst. Da Zuschüsse nicht zurückgezahlt werden müssen, können sie Anstrengungen unterlaufen, öffentliche Einnahmen zu mobilisieren, und in der Folge die Abhängigkeit von Hilfe vergrößern. Andererseits dürften die zahlreichen Schuldenerlasse und wiederholte defensive Kreditvergabe auch die disziplinierende Wirkung konzessionärer Kredite unterhöhlt haben. Tatsächlich scheinen die Empfängerländer Kredite im Grunde schon als Zuschüsse zu betrachten.

Nach bisherigen Erkenntnissen sind Kredite besser als Zuschüsse – trotz wiederholter Schuldenkrisen. Weiche Kredite sind in den vergangenen dreißig Jahren effizienter genutzt worden als Zuschüsse. Laut einer UN-Studie (Odedokun, 2004) haben Zuschüsse insbesondere in den ärmsten Ländern der Finanzierung solcher Projekte Vorschub geleistet, die nicht die gängigen Effizienzkriterien erfüllen. Und der Internationale Währungsfonds hat herausgefunden, dass Zuschüsse nur zu Steuergeschenken an einflussreiche Gruppen in den Empfängerländern führen und eher den Konsum als das Wachstum anregen (Gupta et. al, 2003).

Hilfe erlaubt es armen Ländern, den Konsum konstant zu halten – auch bei Naturkatastrophen wie einer durch schlechtes Wetter verdorbenen Ernte. Die ärmsten Länder sind besonders schockanfällig und entsprechend abhängig von Hilfe, da sie keinen Zugang zu Privatkrediten haben. Öffentliche Hilfe bewirkt eine Angleichung des Konsums unterschiedlicher Gesellschaftsschichten. Private Kredite dagegen verstärken normalerweise Unterschiede im Konsum, anstatt sie zu verringern (Reisen and Soto, 2001). Zuschüsse können als antizyklische Instrumente gestaltet werden, indem man sie im Krisenfall erhöht und in ruhigeren Zeiten reduziert. Allerdings kann sich die Auszahlung nach Beginn einer Krise so lange verzögern, dass ein Zuschuss am Ende doch prozyklisch wirkt. Kreditlinien sind in der Regel der bessere Weg, ein Land gegen Schocks zu schützen. Steckt es in der Krise, kann es die Linie schnell anzapfen mit der Aussicht, seine Schuld wieder zu begleichen, wenn das Schlimmste vorüber ist.

Schwierig wird es, wenn ein Land eine Reihe von Schocks in Folge erlebt und die Schulden nicht zurückzahlen kann. Ein Vorteil öffentlicher, subventionierter Darlehen ist, dass öffentliche Kreditgeber eher bereit sind, Verluste zu akzeptieren. Sind private Geldmärkte betroffen, haben Schuldenkrisen normalerweise schmerzhaftere Folgen und sind mit langwierigen Verhandlungen zwischen Gläubigern und Schuldnern verbunden. Da der Erlass von Schulden immer das Risiko des „moral hazard“ birgt, sind klare Spielregeln erforderlich: Schuldenerlasse sollten von widrigen externen Schocks abhängig gemacht und nicht in Ad-hoc-Verfahren gewährt werden.

Alles in allem sind Kredite ein sinnvolles Instrument konzessionärer Entwicklungsfinanzierung. Die internationale Debatte dreht sich bislang nur um die beiden Alternativen vollständiger Schuldenerlass und Zuschüsse einerseits oder aber nur geringe Schuldenreduzierung und weitere Kredite andererseits. Es gibt aber noch einen dritten Weg: Die reichen Länder sollten beim Schuldenerlass großzügig sein, um weiterhin weiche Kredite vergeben zu können.


Prof. Dr. Daniel Cohen
arbeitet am OECD-Entwicklungszentrum, unterrichtet an der Ecole Normale Superieur
in Paris und schreibt eine regelmäßige Kolumne für Le Monde.
daniel.cohen@oecd.org

Prof. Dr. Helmut Reisen
arbeitet am OECD-Entwicklungszentrum und unterrichtet an der Universität Basel. Er schreibt regelmäßig in der Fachzeitschrift Internationale Politik über Wirtschaftsthemen. Die Langfassung dieses Artikels wurde im Juli 2005 im OECD Observer veröffentlicht. helmut.reisen@oecd.org




Literatur:
Gupta, Sanjeev, Benedict Clemens, Alexander Pivorarsky, and Erwin R. Tiongson, 2003: Foreign Aid and Revenue Response: Does the Composition of Aid Matter?, IMF Working Paper 03/176, September
Odedokun, Matthew O., 2004: Multilateral and Bilateral Loans Versus Grants: Issues and Evidence. World Economy, Vol. 27, pp. 239-263, February 2004.
Reisen, Helmut and Marcelo Soto, 2001: Which Types of Capital Inflows Foster Developing Country Growth? International Finance, Vol. 4, No. 1, pp. 1 - 14.