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Entwicklungspolitische Wünsche – politische Realität

Vom Mythos Entwicklungsrunde

Handels- und Umweltpolitik
müssen sich stützen


8-9/2003 		 

Umweltforderungen an Cancún

Handels- und Umweltpolitik
müssen sich gegenseitig unterstützen

Von Jürgen Trittin

Die wichtigste Forderung der Umweltpolitik an die Welthandelsrunde ist, dass die Gleichrangigkeit des globalen Umweltregimes und des globalen Handelsregimes anerkannt werden muss, damit nicht umweltpolitische Maßnahmen durch Handelsregeln ausgehebelt werden können. Darin sieht Umweltminister Jürgen Trittin die Verpflichtung der teilnehmenden Staaten.



Der Beginn der neuen Welthandelsrunde wurde auf der 4. WTO-Ministerkonferenz in Doha im November 2001 beschlossen. Seitdem wird in der WTO in Genf verhandelt. Die hohen Erwartungen von allen Seiten – einschließlich der Umweltseite – sind schnell einer Ernüchterung im Verhandlungsalltag gewichen. Grundlegende inhaltliche Differenzen zwischen den WTO-Mitgliedstaaten prägen die Situation. Auf der 5. WTO-Ministerkonferenz , Mitte September in Cancún, müssen entscheidende Akzente für den Fortgang der Verhandlungen gesetzt werden, denn das geplante Ende der Welthandelsrunde, der 1. Januar 2005, ist bald erreicht.


Handelspolitik muss nachhaltige Entwicklung fördern

Die Globalisierung braucht internationale Spielregeln. Insoweit unterstütze ich die Arbeit der WTO, weltweite Bedingungen für den Handel zu schaffen. Allerdings sind die globalen Herausforderungen nicht allein wirtschaftlicher Natur, sondern sie bestehen auch aus Umwelt-, Sozial- und Entwicklungszielen. Die WTO hat gerade wegen ihrer Durchsetzungskraft eine Verantwortung für diese Ziele. Ein Vorrang der Handelspolitik vor allen anderen Politikbereichen kann und darf nicht gewollt sein. Vielmehr muss die Handelspolitik die anderen Ziele unterstützen.

Ein kohärenter ökologischer Ordnungsrahmen muss neben die Spielregeln der wirtschaftlichen Globalisierung gestellt werden, um die negativen Umweltfolgen wirksam zu begrenzen. Dieser ökologische Ordnungsrahmen ist vorgezeichnet – wenn auch zur Zeit noch durch einen Flickenteppich, der aus unzähligen Einzelregelungen besteht. Wesentlicher Bestandteil sind die multilateralen Umweltabkommen, aber Umweltaspekte müssen auch in den internationalen Wirtschaftsregeln berücksichtigt werden.


Umweltpolitische Ziele für die Welthandelsrunde

Die internationale Handelspolitik muss ihren Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung leisten. Dies wird in dem Beschluss der 4. WTO-Ministerkonferenz in Doha eindeutig festgelegt. Aus umweltpolitischer Sicht bedeutet dies zunächst grundsätzlich, dass Umweltaspekte in allen relevanten Bereichen der Verhandlungen im Rahmen der WTO stärker zu berücksichtigen sind.

Multilaterale Umweltabkommen und WTO-Regeln: Das wichtigste Ziel der Verhandlungen im Umweltbereich ist für mich eine Anerkennung der Gleichrangigkeit von Multilateralen Umweltabkommen (Multilateral Environmental Agreements, MEAs) und WTO-Regeln, wie sie auch durch das Verhandlungsergebnis des Weltgipfels für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg bestätigt wird. Diese Gleichrangigkeit soll durch eine generelle Anerkennung von spezifischen Handelsmaßnahmen in MEAs erfolgen, die in einer Auslegungsentscheidung (interpretative decision) der WTO-Mitgliedstaaten zum Ausdruck gebracht wird. So soll verhindert werden, dass umweltpolitische Maßnahmen, wie etwa ein Handelsverbot für bestimmte Tier- und Pflanzenarten, durch Handelsregeln ausgehebelt werden. Dieses Anliegen ist dabei für mich kein Selbstzweck und auch kein Werkzeug des Protektionismus. Vielmehr sehe ich erhebliche Unsicherheiten und Risiken für Handels- und Umweltpolitik, wenn es uns nicht gelingt, entsprechende Klarstellungen zwischen der WTO-Mitgliedstaaten zu erreichen. Wir wären weiterhin auf die Entscheidungen der WTO-Gerichtsbarkeit angewiesen, die unsere demokratisch legitimierten Politikmaßnahmen auf den Prüfstand stellt. Dies kann von niemandem gewollt sein.

Es muss deutlich gemacht werden, dass multilaterale Umweltregeln ebenso ein eigenständiges internationales Politikregime darstellen wie die Handelsregeln. Es darf keine Über- oder Unterordnung geben. Das Umweltregime stellt sich allerdings bisher im Gegensatz zur WTO als ein sehr heterogenes Gebilde dar. Eine stärkere Konzentration der MEA-Sekretariate unter dem Dach von UNEP könnte die Durchsetzungskraft der Umweltseite erhöhen. Eine solche Anerkennung wäre auch ein positives Signal für multilaterale Lösungen in der Politik. Aufgrund der schwierigen Verhandlungen multilateraler Abkommen wird sowohl in der Handels- als auch in der Umweltpolitik in letzter Zeit vermehrt nach bilateralen und regionalen Lösungen gesucht. Für die globalen Umweltprobleme braucht man aber globale Lösungen. Eine entsprechende Aufwertung der multilateralen Abkommen in der Welthandelsrunde wäre daher sehr wünschenswert.

Zur Gleichrangigkeit von Umwelt- und Handelsregime gehört für mich auch eine umfassende Einbeziehung von UNEP und den MEA-Sekretariaten in die Welthandelsrunde – ihnen müssen Beobachterstatus und Beteiligungsrechte eingeräumt werden. Hier sind die ersten Schritte gemacht. Das begrüße ich sehr. Allerdings sollte in Cancún aus der bereits eingeräumten Ad-hoc-Beteiligung eine dauerhafte Beteiligung werden. So könnte auch formal gesichert werden, dass die Expertise dieser Organisationen genutzt wird.

Umweltgüter und -dienstleistungen, Umweltkennzeichnung: Die Verhandlungen zu Umweltgütern und -dienstleistungen sind ebenfalls sehr wichtig. Hier streben wir einen umfassenden Abbau von Zöllen und anderen Handelsbeschränkungen an. Dazu müssen möglichst viele Umweltgüter in die Verhandlungen einbezogen werden, um so deren weltweite Verbreitung zu erleichtern und einen Anreiz zur Herstellung solcher Güter zu geben. Dies gilt sowohl für Umwelttechnologien (z. B. Abgasreinigungsanlagen) und ressourcenschonende Produkte (z. B. Solarenergieanlagen, Energiespargeräte) wie auch für umweltfreundlich hergestellte Produkte (z. B. Recyclingprodukte, Produkte aus organischem Landbau). Ein Abbau der Handelsschranken für diese Güter ist gerade für Deutschland sehr wichtig. Deutschland ist Vize-Weltmeister beim Export von Umwelttechnologie. Durch eine entsprechende Liberalisierung können bei uns Arbeitsplätze geschaffen werden. Gleichzeitig können moderne Umwelttechnologie und umweltfreundliche Produkte weltweit verbreitet werden. Aber es eröffnen sich auch neue Marktchancen für Entwicklungs- und Schwellenländer, z. B. durch Fair-Trade-Produkte.

In engem Zusammenhang mit den Umweltgütern stehen naturgemäß die Umweltkennzeichen, die der Identifizierung der entsprechenden Produkte dienen. Die Umweltzeichen sollten bei Beachtung bestimmter Kriterien, wie sie beispielsweise die ISO-Norm 14024 vorsieht, in der Welthandelsrunde als nicht handelshemmend anerkannt werden. Verbraucherinformation ist ein wichtiges und vergleichsweise gering in das Marktgeschehen eingreifendes umweltpolitisches Instrument. Eine Anerkennung dieses Instruments hätte positive Wirkungen auf umweltbewusstes Verbraucherverhalten weltweit. Dies gilt insbesondere für international anerkannte Kennzeichen, wie das des Forest Stewardship Council (FSC) für Holz aus nachhaltiger Waldbewirtschaftung. Solche internationalen – im Dialog mit allen Interessengruppen erarbeiteten – Kennzeichen sind wichtig, um globale Umweltziele zu erreichen.

Abbau umweltschädlicher Subventionen: Sowohl aus umweltpolitischer wie aus volkswirtschaftlicher Sicht ist ein umfassender Abbau umweltschädlicher Subventionen wichtig – vor allem in der Landwirtschaft und der Fischerei. Nur durch eine umfassende Reduktion dieser Subventionen können wir unsere eigenen umweltpolitischen Anliegen in der WTO glaubhaft vertreten. Wenn subventionsbedingte falsche Anreize wegfallen, werden Umweltschädigungen wie die Ausrottung von Pflanzenarten, die Überdüngung von Böden und die zu starke Ausbeutung der Fischbestände verhindert. Die immer stärkere Überfischung der Weltmeere ist ein globales Umweltproblem, das für viele wenig entwickelte Küstenregionen auch zu einem existenziellen ökonomischen Problem geworden ist. Im Bereich Fischerei – wie etwa auch im Tourismus – ist der enge Zusammenhang zwischen einer intakten Umwelt und wirtschaftlichen Interessen besonders deutlich. Insoweit sind die Verhandlungen zur Reduktion von Fischereisubventionen unter besonderer Berücksichtigung von Umweltaspekten ein wertvoller Schritt in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung.


Die Interessen der Entwicklungs- und Schwellenländer

Die Ministererklärung von Doha stellt die Bedürfnisse und Interessen der Entwicklungsländer in das Zentrum der neuen Welthandelsrunde. Dies war für mich das wichtigste Ergebnis von Doha. Es gibt, wie dies auch in Doha anerkannt wurde, eine Verpflichtung zu nachhaltiger Entwicklung, gerade auch im Hinblick auf die Interessen der weniger entwickelten Länder. Diese sind fair und gleichberechtigt am internationalen Handel zu beteiligen.

Es ist aus umweltpolitischer ebenso wie aus entwicklungspolitischer Sicht von großer Bedeutung, nationale Freiräume zum Schutz der Rechte an der Nutzung lebender Organismen und zum Schutz der Artenvielfalt zu erhalten. Es soll erreicht werden, dass auch weiterhin eine Vielzahl von Pflanzenarten angebaut werden kann und dies nicht durch Beschränkungen des Patentrechts verhindert wird. Traditionelles Wissen sollen auch heute noch diejenigen nutzen können, deren Vorfahren es bereits angewandt haben. In den Verhandlungen im Bereich des Abkommens über geistige Eigentumsrechte (TRIPs) müssen daher die Interessen von Kleinbauern und indigenen Völkern berücksichtigt werden, traditionelles Saatgut zu nutzen und traditionelles Wissen zu schützen.


Liberalisierung in umweltsensiblen Bereichen
Handelsliberalisierung darf nicht dazu führen, dass die Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern gefährdet wird oder die Förderung von Umweltschutz in Deutschland oder anderen Ländern ausgehebelt wird. Dies betrifft insbesondere die Verhandlungen im Bereich Dienstleistungen (GATS). Liberalisierungsvereinbarungen dürfen nicht die Versorgung mit lebensnotwendigen, umweltsensiblen Gütern in Entwicklungsländern gefährden. Hier hat es leider in der Vergangenheit einige negative Beispiele gegeben, z. B. im Bereich der Versorgung mit Trinkwasser. Ich denke dabei nicht nur an hohe Wasserpreise – Beispiel Cochabamba in Bolivien – sondern auch an die Verlagerung von wasserintensiven landwirtschaftlichen Produktionen in Gebiete, in denen Wasser wohlfeil ist. Es muss verhindert werden, dass Blumenproduzenten dem lokalen Wasserkreislauf so viel entnehmen, dass ein See immer mehr schrumpft und für die Bevölkerung vor Ort Süßwasser zur Mangelware wird – Beispiel: Lake Naivasha in Kenia. Ein Beispiel aus einem ganz anderen Bereich ist die Abholzung von vielfältig genutzten Mangrovenküsten für die Anlage von kommerziellen Shrimpsfarmen, wie etwa in Ecuador. Hier sollten Leitplanken für die Liberalisierung eingezogen werden, Auflagen für die Sicherstellung einer nachhaltigen Entwicklung und einer Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern für alle. Dabei muss auch gewährleistet sein, dass die Förderung regenerativer Energien fortgesetzt werden kann.

Transparenz ist unerlässlich

Transparenz und Partizipation müssen Grundprinzipien des Globalisierungsprozesses sein. Die Zivilgesellschaft muss in diesen Prozess ebenso einbezogen werden wie die Entwicklungsländer, insbesondere die am wenigsten entwickelten. Nur wenn die Folgen von Handelsliberalisierung offen gelegt werden, können Vorurteile insbesondere in der Zivilgesellschaft abgebaut und allen Verhandlungspartnern Chancen einer substanziellen Mitbestimmung ermöglicht werden.
Deshalb sollten weiterhin Wirkungsabschätzungen (assessments) von Maßnahmen der Handelsliberalisierung auf die nachhaltige Entwicklung vorgenommen werden. Durch diese Abschätzungen kann deutlich gemacht werden, welche positiven und negativen Wirkungen Liberalisierungsmaßnahmen auf die Umwelt haben.

Das Potenzial für solche Korrekturen kann dabei sehr groß sein. So hat z. B. eine Fallstudie im Auftrag von UNEP eine erstaunliche Entwicklung in der argentinischen Fischerei aufgezeigt: Durch Liberalisierungsmaßnahmen hatte der Fischfang vor der argentinischen Küste vor einigen Jahren derart zugenommen, dass innerhalb kurzer Zeit vor allem durch ausländische Fischerboote die Gewässer in vielen Küstenregionen „leergefischt“ waren. Dies ist nicht nur aus ökologischer Sicht ein großes Problem. Auch der ökonomische Schaden für die Küstenfischerei und die argentinische Volkswirtschaft insgesamt ist um ein Vielfaches höher als der „ökonomische Nutzen“ aus dem Zeitraum der Überfischung. Eine vorausschauende Wirkungsabschätzung hätte eine solche Entwicklung möglicherweise verhindern können.

Zu einer verbesserten Transparenz gehört auch eine stärkere Information und Beteiligung der Zivilgesellschaft an den Prozessen in der WTO. Dazu gehören sowohl eine zeitnahe Information als auch die Möglichkeit der Stellungnahme im Rahmen von Liberalisierungsverhandlungen und Streitschlichtungsverfahren. Entsprechende Beispiele hierfür gibt es bereits auf internationaler Ebene. Beteiligungsverfahren, wie sie sich z. B. bei der UN oder der Commission for Sustainable Development (CSD) schon seit langem bewähren, könnten für die WTO als Beispiel dienen.


Ziele für Cancún

Die WTO-Ministerkonferenz in Cancún sollte zeigen: Es ist sowohl Industrie- als auch Entwicklungs- und Schwellenländern ernst mit der Berücksichtigung von Umwelt-, Sozial- und Entwicklungsaspekten bei der Gestaltung der Globalisierungsprozesse. In der Welthandelsrunde muss ein angemessener Ausgleich zwischen Liberalisierungsmaßnahmen und der Berücksichtigung der Ziele der nachhaltigen Entwicklung erreicht werden.

Für den Umweltbereich müssen in Cancún deutliche Zeichen für einen positiven Fortgang der Verhandlungen zu Handel und Umwelt gesetzt werden. Die Verhandlungen in der WTO müssen die Phase der Mandatsauslegung verlassen, und Fortschritte müssen erkennbar werden.






Jürgen Trittin ist Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit.