Beiträge aus der Rubrik
Tribüne

Die Wissensfalle – Fehlstrategien zur Überwindung des digitalen Grabens

Profilbildung Afrika – das BMZ positioniert sich

Nutzergebühren – nötig, aber nicht hinreichend

Global Governance und biologische Vielfalt


06/2006 		 

[ Global Governance ]

Opfer sind die Armen

Die Zerstörung von Ökosystemen bedroht arme Menschen besonders. Die biologische Vielfalt erodiert, obwohl die Weltgemeinschaft eine Konvention zu ihrem Schutz verabschiedet hat. Immerhin hat sich die Verfahrensweise ihrer Gremien konsolidiert, sodass Hoffnung besteht, dass sie mittelfristig mehr Wirkung entfaltet.


[ Von Gudrun Henne ]

„Eine neue Epoche der Konvention über alles Leben auf der Erde ist angebrochen“, jubelte das Sekretariat der Konvention über die biologische Vielfalt (CBD) in einer Presseerklärung am 31. März 2006. An diesem Tag ging die 8. Vertragsstaatenkonferenz (VSK), mit mehr als 4000 Teilnehmern – allein davon 1400 aus der Zivilgesellschaft – die größte bisher, im brasilianischen Curitiba zu Ende.

Getagt wurde in der Geschichte der CBD schon viel. Sie wurde 1992 auf dem UN-Gipfel für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro verabschiedet. VSK fanden seither unter anderem auf den Bahamas, in Nairobi und Kuala Lumpur statt. Die Weltgemeinschaft hat bereits 700 offizielle Berichte, 285 Treffen im Konventionskontext und 226 VSK-Entscheidungen hinter sich. Die Frage, was das alles gebracht hat, ist also berechtigt.

Die Konvention zielt darauf ab, Ökosysteme, Arten und genetische Ressourcen zu erhalten, nachhaltig zu nutzen und die Vorteile genetischer Ressourcen gerecht zu verteilen. Leider geht der Verlust der biologischen Vielfalt seit Rio aber rapide weiter. Der Trend birgt Gefahren für die Nahrungsmittelsicherheit und ökologische Gleichgewichte generell. Laut dem von Kofi Annan 2001 initiierten weltweiten „Millennium Ecosystem Assessment“ trifft die Verschlechterung und Zerstörung von Ökosystemen viele der Ärmsten der Welt. Das Dokument belegt, wie wichtig Ökosysteme für die Sicherung von Lebensgrundlagen und Armutsminderung sind.

Es wäre überzogen, die CBD als kompletten Fehlschlag zu werten. Ihre Aufgabe ist äußerst komplex. Zudem lassen Fortschritte in Sachen Demokratisierung und Global Governance einerseits sowie normative Konkretisierung andererseits darauf hoffen, dass die Konvention mittelfristig mehr Wirkung entfaltet.

Mit derzeit 188 Vertragsstaaten ist die CBD eine fast weltweit gültige Konvention. Außer den USA, Nordkorea, Irak und Somalia haben alle größeren Flächenstaaten sie ratifiziert. Auch als Beitrag zur Armutsbekämpfung beschlossen die Vertragsstaaten 2002, den Schwund der biologischen Vielfalt bis 2010 deutlich zu bremsen. Die Indikatoren, um das zu messen, sind kompliziert und lassen sich nicht in einer griffigen Zahl fassen. Der Weltgipfel zur nachhaltigen Entwicklung in Johannesburg bestätigte dieses Ziel, das die UN-Generalversammlung im September in das siebte Millenniumsentwicklungsziel (ökologische Nachhaltigkeit) aufnehmen soll. Damit wird die Weltgemeinschaft die Bedeutung biologischer Vielfalt erstmals auch außerhalb der CBD anerkennen.

Die CBD erlaubt mehr als jedes andere globale Abkommen die Teilnahme nichtstaatlicher Akteure. Sie wurde von einem Mitarbeiter der United Nation University schon als „leitgebendes Experiment zu Transparenz und Demokratisierung internationaler Verhandlungen“ bezeichnet. Internationale Nichtregierungsorganisationen, aber auch Vertreter von lokalen Bauernorganisationen und indigenen Völkern haben nicht nur Rederecht bei den Konferenzen. Sie sind auch in den Arbeits- und Expertengruppen dabei, welche die VSK vorbereiten. Mit Ausnahmen können sie sich sogar an informellen Abstimmungs- und Entscheidungsrunden während der Konferenzen beteiligen.

Besonders bedeutend ist die Partizipation indigener Völker. In der Arbeitsgruppe über traditionelles Wissen teilen sich die Indigenen mit einem Staatenvertreter den Vorsitz. Diese innovative Praxis wurde hart erkämpft. Sie zeigt, dass die Relevanz traditionellen Wissens für die Konventionsziele inzwischen breit anerkannt wird. Versuche, die Teilnahme stärker zu reglementieren, wurden bislang stets abgewiesen.


Schritte nach vorn

Völkerrechtlich umgesetzt wurde der im Vertragstext verankerte Auftrag, ein Protokoll zur biotechnologischen Sicherheit auszuhandeln. Bereits 132 Staaten haben dieses „Cartagena- Protokoll“ ratifiziert und damit rechtlich verpflichtende Mindeststandards für den Umgang und internationalen Handel mit genetisch veränderten Organismen getroffen. In Curitiba fand vor der VSK-8 eine Konferenz der Protokollmitglieder statt. Sie entschied, dass lebende veränderte Organismen für Nahrungs-, Futter- und Weiterverarbeitungszwecke ab 2012 eindeutig ausgewiesen werden müssen („Curitiba-Rules“). Dies gilt allerdings nicht im Verhältnis zu Nichtunterzeichnern, zu denen wie erwähnt die USA gehören.

Auch anderen biotechnologischen Sicherheitsbelangen wurde Rechnung getragen. Nach intensiven Verhandlungen herrschte auf der VSK Konsens, das De-factoMoratorium für „Terminator-Saatgut“ zu verlängern. Dabei geht es um genetisch modifizierte, vermehrungsunfähige Samen pestizidresistenter Pflanzen.

Einen weiteren Schritt vorwärts machte die VSK-8, indem sie entschied, mit der Ausarbeitung eines internationalen Regimes zum Zugang zu genetischen Ressourcen und gerechtem Vorteilsausgleich zu beginnen. Das Schlagwort hierzu lautet „Access- and Benefit-Sharing“ (ABS). Brasilien, China, Kolumbien, Costa Rica, Ecuador, Indien, Indonesien, Kenia, Mexiko, Peru, die Philippinen, Südafrika und Venezuela hatten sich schon seit 2002 als „Like-Minded Megadiversity Countries“ für ein internationales ABS-Regime eingesetzt. Seit Rio vergingen 14 Jahre, bis dieses Thema endlich aufgegriffen wurde. Dabei handelt es sich um eine Grundsäule der CBD und zugleich ihre wichtigste Innovation: Wer genetische Ressourcen oder traditionelles Wissen über sie nutzt, soll die Menschen in der Herkunftsregion an den Vorteilen beteiligen.

Dieses Thema ist für Entwicklungsländer besonders relevant, denn in ihnen kommen 80 Prozent der terrestrischen Artenvielfalt vor. Noch steht aber dahin, ob es gelingt, schnell ein effektives Regime auszuhandeln, das mit dazu beiträgt, bis 2010 den Schwund der Biodiversität zu bremsen. Die Herausforderung ist gewaltig – denn in den 188 Mitgliedsländern herrschen sehr unterschiedliche ökologische Bedingungen, und die Vorstellungen über Wünschenswertes und Machbares gehen weit auseinander.

Vielleicht die schwierigste Aufgabe ist aber, Schutz und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt operativ zu gestalten. Die acht VSK haben umfangreiche Arbeitsprogramme zu verschiedenen „thematischen Bereichen“ (Wälder, Meere und Küsten, Landwirtschaft, Trockengebiete, Binnengewässer, Inseln) verabschiedet. Flankiert werden diese von knapp zwanzig übergreifenden Arbeitsfeldern mit so unterschiedlichen Themen – darunter „Schutzgebiete“, den Umgang mit gebietsfremden Arten („invasive species“) oder „geistiges Eigentum“. Letzteres wird im Sinne des Access- and Benefit-Sharing anders verstanden als in den Regeln der Welthandelsorganisation.

Allerdings lesen sich die Arbeitsprogramme großenteils wie lange Wunschlisten und Rechercheaufträge. Sie benennen kaum klare Prioritäten oder messbare Ziele. Bislang haben die Entscheidungen der VSK noch nicht ausgereicht, Verhaltensänderungen in dem Maße zu bewirken, dass das 2010-Ziel erreicht wird.

Was nationale Politikgestaltung angeht, taugen die CBD-Arbeitsprogramme für Regierungen und andere Institutionen durchaus, um passende Handlungsempfehlungen und Ziele für die eigene Arbeit zu finden. Best practices werden auf den Vertragskonferenzen mit Begeisterung akklamiert. Die Global Environment Facility (GEF) unterstützt als Finanzierungsinstrument der CBD Entwicklungsländer bei der Umsetzung der Konvention. Das gilt auch für die Ausarbeitung von Nationalen Biodiversitätsstrategien und Aktionsplänen (NBSAPs). Allerdings haben erst 108 der Vertragsstaaten (rund 57 Prozent) NBSAPs verabschiedet. Nur etwa sieben Prozent haben in messbaren Zielen definiert, wie sie die Konvention umsetzen wollen.

Die VSK-8 empfahl deshalb, die Ziele der CBD sollten stärker in die nationale Politik einfließen. Sinnvoll wäre das unter anderem in den Strategiepapieren zur Armutsbekämpfung (Poverty Reduction Strategy Papers), die die Gebergemeinschaft zur Bedingung für Schuldenerlasse macht. Auch in die nationale Berichte über die Umsetzung der MDGs sollten CBD-Aspekte einfließen. Sowohl die multilaterale als auch die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit könnten entsprechend Biovielfalts-Maßnahmen unterstützen.

Nach der langen ersten Phase, in der die VSK ihre Arbeitsweise konsolidierte und die programmatischen Grundlagen legte, besteht jetzt die Herausforderung, Konkretes und Verbindliches zu vereinbaren, damit der Verlust der Artenvielfalt wie im 2010-Ziel vereinbart gebremst wird. Mit ihren visionären Zielen und ihrer demokratischen Ausgestaltung kann die Konvention zu einem globalen Leitprozess des 21. Jahrhunderts werden – sie braucht dafür nur die Phantasie und deren Akteure.


Dr. jur. Gudrun Henne
ist freiberufliche Organisations- und Politikberaterin für biologische Vielfalt, Menschenrechte und Entwicklung. Sie hat unter anderem für UNEP, Greenpeace, die International Campaign for Tibet, die GTZ und das CBD-Sekretariat gearbeitet.
gudrun.henne@arcor.de