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06/2006
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[ Afrika ]
Politik auf Augenhöhe
Die deutsche Entwicklungspolitik mit Ländern südlich der Sahara ist im Wandel. Eine profiliertere Zusammenarbeit stärkt „Ownership“ und setzt zentrale Forderungen nach Geberharmonisierung (Paris Agenda) um.
[ Von Andreas Foerster und Ralf Schröder ]
Die Erreichung der Millenniumsziele in Sub-Sahara-Afrika (SSA) bis zum Jahr 2015 stellt die Verantwortlichen dort und die Geber vor erhebliche Herausforderungen. Die Entwicklungsbilanz Sub-Sahara-Afrikas der letzten Jahre ist wesentlich geprägt durch
– die Zunahme wichtiger Armutsindikatoren,
– die hohe Abhängigkeit von Geberzuflüssen, die teilweise mehr als 50 Prozent der öffentlichen Haushalte ausmachen, und schwache Governance.
Seit einigen Jahren intensivieren afrikanische Länder ihre Reformanstrengungen. Auf regionaler Ebene geschieht das etwa durch NEPAD und die Neugründung der AU, auf nationaler Ebene durch eigene Armutsbekämpfungsstrategien. Hieraus ergibt sich größere „Ownership“ und damit entwicklungspolitisch die Chance zu „Partnerschaften auf Augenhöhe“.
Nicht erst seit der Verabschiedung der Paris Declaration on Aid Effectiveness vor einem Jahr steht fest, dass die Geber ihr Selbstverständnis hinterfragen und ihre Entwicklungszusammenarbeit mit Sub-Sahara-Afrika reformieren müssen. Sie müssen in internationaler Arbeitsteilung ihre jeweiligen Kompetenzen und Erfahrungen fokussieren, um den Zielländern klar strukturierte, miteinander verzahnte Angebote zu machen, die inhaltlich und materiell weiterführen. Sie müssen in Afrika diejenigen politischen Prozesse national und regional unterstützen, die verantwortliche Ownership, strukturelle Verbesserungen und Nachhaltigkeit versprechen. Um dies zu erreichen, müssen die Geber Abstand nehmen von dem Nebeneinander einzelstaatlicher Interessen und von Kooperationsformen, die nicht hinreichend Anreize für Eigenanstrengungen und institutionelle Stärkung seitens der Partner setzen.
Diese Einschätzung wird auch in der Europäischen Union oder der Gruppe
der führenden Wirtschaftsmächte geteilt. Deutschland übernimmt 2007 in beiden Kontexten die Präsidentschaft. Das bietet die Gelegenheit, die Afrikapolitik der EU und der G8 deutlich zu prägen. Damit das gelingt, muss die deutsche Politik klar und fokussiert sein. Bereits 2004 beschloss die Leitung des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), sich mit Blick auf Afrika neu zu positionieren. Im damaligen Positionspapier (2004) ging es darum zu erläutern, wie die Politik auf die nachhaltige Reduzierung der Armut durch Reformen der Governance-Strukturen in internationaler Arbeitsteilung ausgerichtet werden soll. Um mit größerer Wirksamkeit und deutlicher sichtbar zu agieren, entschied sich das BMZ für folgende Strategiekomponenten:
– Profilbildung in den Bereichen Good Governance, Nachhaltige Wirtschaftsentwicklung und Wasser als faktische Schwerpunkte der deutschen EZ mit Sub-Sahara-Afrika,
– Ausbau und thematische Fokussierung der regionalen Zusammenarbeit sowie
– vermehrte Beteiligung an Programmorientierten Gemeinschaftsfinanzierungen (PGF).
Die Profilbildung betont die Charakteristika und Stärken der deutschen Entwicklungspolitik. Es geht weder um eine Schwer-punkt-verlagerung noch darum, die Bedeutung anderer Sektoren (wie etwa Gesundheit oder Bildung) herunterzuspielen. Vielmehr benennt das BMZ relevante Handlungsfelder, auf denen deutsche Akteure besonders kompetent sind. Es wendet weiterhin global gültige Sektorkonzepte regionalspezifisch an. Viele Herausforderungen stellen sich nämlich südlich der Sahara in besonderer Form. Die Profilbildung verdeutlicht Zielländern – aber auch anderen bi- und multilateralen Gebern – unsere Ziele und fachlichen Stärken.
Seit dem Jahr 2000 hat das BMZ in Abstimmung mit den Partnerregierungen die Vielzahl der Einzelprojekte in thematischen Schwerpunkten konzentriert. In Sub-Sahara-Afrika entfallen etwa die Hälfte davon auf Good Governance, nachhaltige Wirtschaftsentwicklung und Wasser. In diesen drei Bereichen bestehen eine starke afrikanische Nachfrage und komparative Vorteile der deutschen EZ. Die AU und NEPAD haben bestätigt, dass aus ihrer Sicht eine enge Zusammenarbeit in diesen Profilbereichen von besonderer Bedeutung ist. Da sich in jedem Profilbereich ein breites Themenspektrum verbirgt, wurden die Profilbereiche auf genauer abgrenzbare „Bausteine“ verdichtet:
Good Governance:
„African Ownership“ hat zahlreiche nationale Demokratisierungsprozesse, die Neue Partnerschaft für Afrikas Entwicklung (NEPAD) oder auch die Afrikanische Union hervorgebracht. Diese Ansätze sollten durch den Aufbau geeigneter Institutionen unterstützt werden. Die deutsche Entwicklungspolitik fördert dies mit jährlichen Neuzusagen (etwa 150 Millionen Euro) unter anderem für
– Unterstützung nationaler Reformprozesse, insbesondere im Bereich öffentliche Finanzen und in staatlichen Schlüsselinstitutionen, sowie
– für Programme der politischen, administrativen und finanziellen Dezentralisierung.
Nachhaltige Wirtschaftsentwicklung:
Afrikas Wirtschaft wächst wegen gestiegener Rohstoffpreise derzeit jährlich um etwa fünf Prozent. Damit daraus jedoch weniger Armut folgt, ist ein breiteres Fundament nötig. Mit jährlichen Neuzusagen (etwa 200 Millionen Euro) unterstützt die deutsche Entwicklungspolitik private Investitionen im Sinne von Pro-Poor Growth mit Beiträgen zur
– Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Privatwirtschaft,
– der Finanzsystementwicklung und
– der Agrarentwicklung (denn die Landwirtschaft ist in Afrika der ökomisch mit Abstand wichtigste Sektor).
Wasser:
Gegenwärtig haben in Afrika mehr als 300 Millionen Menschen keinen Zugang zu sauberem Wasser. Das sind mehr als 40 Prozent der Bevölkerung. 63 Prozent verfügen über keine adäquate Sanitärversorgung. Die deutsche Entwicklungspolitik fördert diesen Bereich mit jährlichen Neuzusagen
(etwa 140 Millionen Euro) für
– städtische Wasser- und Basissanitärversorgung und
– besseres Management knapper Ressourcen.
Regionale Kooperation
In diesen Themenfeldern spielt grenzüberschreitende Politik eine wachsende Rolle. Zentrale Governance-Fragen werden zunehmend regional bearbeitet (AU, NEPAD, Regional-organisationen). Mehr als zwei Drittel der Wasservorkommen in Afrika sind grenzüberschreitend. Fortschritte auf diesen Feldern verbessern nicht zuletzt auch die Rahmenbedingungen für die Wirtschaft. Der Mittelaufwand für grenzüberschreitende Maßnahmen ist mittlerweile auf rund 70 Millionen Euro im Jahr angewachsen. Die wichtigsten Partner dafür sind afrikanische Schlüsselinstitutionen wie die AU und die Regionalorganisationen SADC, IGAD, EAC und ECOWAS.
International gilt es als wegweisend (Paris Agenda), wenn mehrere Geber gemeinsam nationale Haushalte, die Budgets einzelner Ministerien oder bestimmte Sektorprogramme der Zielländer finanziell unterstützen („programmorientierte Gemeinschaftsfinanzierung“). Mehrere Vorteile stehen in Aussicht. So kann das Volumen der Mittel für die Armutsbekämpfung steigen, während zugleich die Transaktionskosten für die Zielländer sinken. Obendrein setzt diese abgestimmte Geberpolitik starke Anreize, institutionelle Strukturen zu verbessern. Durch PGF entstehen Bereiche gemeinsamer und transparent wahrgenommener Verantwortung. Sie dienen deshalb auch der „Ownership“ und „Partnerschaft auf gleicher Augenhöhe“.
Dieses Instrument verbessert unter anderem die Aussichten für Erfolg der Anstrengungen auf Sektorebene; der komparative Vorteil der Fachlichkeit und vor Ort Präsenz der deutschen EZ kann – sektor- oder allgemeinpolitisch in Wert gesetzt werden. Dies ist keine allein deutsche Übung, sondern fokussiert die Unterstützung aller Geber auf die Umsetzung der Strategien des Partners im und durch das adminstrative System des Partners. Damit wird „Capacity Building“ in Form und Inhalt der Zusammenarbeit in den Mittelpunkt gerückt. Der Dialog mit den Partnerregierungen gewinnt eine neue Qualität, denn er geht nun über den unmittelbaren Projektkontext hinaus und schließt grundsätzliche Governance-Fragen mit ein.
Die deutschen PGF-Zusagen sind von sechs Prozent der bilateralen Gesamtzusagen für Subsahara-Afrika im Jahre 2002 auf mittlerweile 30 Prozent gestiegen. Klare Profilbildung in unserem bilateralen Engagement ergänzt stimmig die kompetente Beteiligung an PGF. Wir können unseren Partnern – ob in den Zielländern oder in der Gebergemeinschaft – unsere Stärken und Konzepte besser vermitteln. Es gelingt zunehmend, auf einzelnen Sektoren eine „Lead-Funktion“ zu übernehmen. Die Aussichten sind gut, auch auf panafrikanischen und länderübergreifenden Diskussionsforen Einfluss zu nehmen.
Die Profilbildung des BMZ dient zugleich der besseren Abstimmung mit anderen Gebern und der Anpassung an Strategien und Prioritäten der Zielländer. Sie ist deshalb ein wichtiger Schritt zur Umsetzung der Paris Declaration und dient der Vorbereitung auf die deutsche EU- und G8-Präsidentschaft im nächsten Jahr. Entsprechende inhaltliche Impulse werden vorbereitet und in einem späteren Artikel vorgestellt.
Dr. Andreas Foerster
arbeitet im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
im Referat „Regionale Entwicklungspolitik/ südliches Afrika“.
andreas.foerster@bmz.bund.de
Dr. Ralf Schröder
leitet das BMZ-Referat „Regionale Entwicklungspolitik/südliches Afrika“.
ralf.schroeder@bmz.bund.de
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