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04/2004 		 

„Es darf keine Vermischung der Finanzen geben“

Entwicklungspolitiker müssen sich seit einigen Jahren an die Kooperation mit militärischen Einheiten gewöhnen. Für die deutsche Politik haben die Kriege in Kosovo und Afghanistan ungewohnte Schnittstellen von Entwicklungs- und Verteidigungsministerium geschaffen. Ressortchefin Heidemarie Wieczorek-Zeul empfiehlt, sich an das Subsidiaritätsprinzip zu halten, dem zufolge Militärs nur das tun sollen, was nur Militärs können.


[ Interview mit Entwicklungsministerin
Heidemarie Wieczorek-Zeul ]


Frau Wieczorek-Zeul, wer darf das Mandat für militärische Einsätze erteilen?
Das darf nur der UN-Sicherheitsrat.

Die Nato oder die EU dürfen also nicht sagen, wir eilen schon mal voraus...
Es hat einen einzigen Fall gegeben, das war der Kosovo-Krieg. Das war ein Ausnahmefall wegen der Gefahr des Völkermordes und darf auf keinen Fall zur Regel werden.

Der Präzedenzfall wird damit nicht ungültig.
Die Erfahrung des Irak-Krieges zeigt, dass das Konzept des unilateralen Präventivschlags gescheitert ist. Der Irak-Krieg ist gegen den erklärten Willen der internationalen Gemeinschaft geführt worden. Das ist mit dem Kosovo überhaupt nicht zu vergleichen. Im übrigen – gerade in der Globalisierung sind allgemein akzeptierte Regeln zwingend nötig, sonst ist der Willkür Tür und Tor geöffnet.

Wenn Entwicklungspolitik und Soldaten in akuten Krisen zusammenarbeiten, dann geht das nur mit klarem völkerrechtlichen Mandat.
Davor liegen noch viele Stufen, die alle darauf zielen, dass es nicht zum Staatszerfall kommt. Und da gibt es viele Instrumente, die genutzt werden können. Denken Sie daran, dass etwa der Missbrauch von Ölgeldern mit dazu beiträgt, in vielen Ländern korrupte Strukturen zu schaffen und einen Teil der Bevölkerung niederzuhalten. „Publish what you pay“ – Ölunternehmen müssen offen legen, was sie zur Finanzierung ins Land geben, und die Entwicklungsländer selber müssen offen legen, was an Geldern gezahlt wird – ist ein Instrument, um dazu beizutragen, dass aus der Nutzung von Rohstoffen nicht weitere Konflikte geschürt werden. Oder mit dazu beizutragen, dass es globale, verbindliche Regeln gibt, auch für soziale und ökologische Fragen. Das trägt mit dazu bei, Gewalt einzuhegen. Wir brauchen so etwas wie einen Global Council oder UN-Security Council for Economic and Social Policy, der die Globalisierung auch ein Stück steuert. Diese Elemente dürfen nicht vergessen werden, nur weil gerade angesichts vom Umgang mit zerfallenden Staaten die Diskussion über Militärinterventionen plötzlich aktuell erscheint.

Entwicklungspolitische Organisationen fürchten, ihr Anliegen könne unter die Räder kommen, wenn der Kontakt zum Militär zu eng wird. Welche Bedingungen müssen denn erfüllt sein, damit das nicht passiert?
Wir haben zwei Positionen, anhand derer man eine Orientierungslinie ziehen muss. Die eine ist die im Moment unter US-Einfluss wachsende Vorstellung, man könnte allein durch den Einsatz von Militär und Polizei Stabilität schaffen. Das ist eine „modische“ Diskussion, die wirklich viel zu kurz greift. Es kann Fälle geben, in denen so agiert werden muss. Aber grundsätzlich geht es auch um stabile demokratische Staatlichkeit, damit eine Regierung mit Blick auf Bildung, Gesundheit, dem Zugang zu Wasser und ähnlichem überhaupt für die Bevölkerung tätig werden kann. Die andere Position ist die Vorstellung, Entwicklungspolitik dürfe mit dem Militär überhaupt keine Berührungspunkte haben, weil sonst eben die Gefahr besteht, sich sozusagen zu infizieren. Das reale Leben, das wir vorfinden, ist aber eben kompliziert und lässt sich nicht wie eine Blaupause verwenden.

Wie gehen Sie mit der Spannung zwischen den beiden Tendenzen in der Praxis um – beispielsweise in Afghanistan?
Ohne die ISAF-Truppen mit UN-Mandat, ohne ein Klima von Sicherheit wäre der Wiederaufbau gefährdet. Nötig ist aber mehr: Zugang zu Schulen, Zugang zum Gesundheitswesen, Rechte für Frauen, der Aufbau der eigenen Existenz, Investitionen. Rückkehrende Flüchtlinge müssen integriert werden, der Kampf gegen Drogen muss geführt werden. Das sind entwicklungspolitische Aufgaben. Unsere Afghanistan-Politik beruht auf der konzeptionellen Absprache zwischen Außen-, Entwicklungs-, Innen- und Verteidigungsministerium. Aber jedes Ressort nimmt seine Verantwortung wahr. Da wird nichts vermischt. Wir haben Wert darauf gelegt, dass das Engagement in Kundus unter dem ISAF-Mandat erfolgt und dass die Entwicklungspolitik nicht wie im amerikanischen Provincial Reconstruction Team den Militärs untergeordnet wird. Das ist ein gleichberechtigter Ansatz, und jeder ist auch für die eigene Finanzierung zuständig. Man muss sich abstimmen, man muss voneinander wissen, es muss der Rahmen eines Gesamtkonzepts sein – und dann muss jedes Ressort im Rahmen des Gesamtkonzepts seine Verantwortung wahrnehmen.

Also das Auswärtige Amt, das BMZ und das Verteidigungsministerium müssen ein gemeinsames Konzept für das jeweilige Land haben, aber es gibt keine operative und finanzielle Vermischung?
Es kann auf keinen Fall eine finanzielle Vermischung geben, weil sonst die Gefahr groß ist, dass Militäreinsätze zu Lasten der Entwicklungspolitik gehen. Das gilt besonders, weil militärische Aktionen per se teuer sind. Deshalb ist ja mein Argument, dass Entwicklungspolitik für uns alle die kostengünstigste Sicherheitspolitik ist.

Wie ist es denn mit personeller Zusammenarbeit — wenn die Bundeswehr in Afghanistan oder auf dem Balkan zivile Operationen durchführt, etwa eine Brücke baut, sollen da entwicklungspolitische Fachkräfte beteiligt sein?
Also im Grundsatz gilt auch da, jeder macht die Felder, die in seiner Reichweite, seiner Kapazität und seiner Kenntnis sind. Und nun hat es die ein oder andere so genannte Cimic-Aktion gegeben – das Kürzel steht für Civil Military Cooperation. Das hat aber weniger mit Wiederaufbau zu tun als mit vertrauensbildenden Maßnahmen der Streitkräfte vor Ort.

Cimic-Aktionen der Bundeswehr sind aber auch schon von Ihrem Haus finanziert worden.
Das war ein kleiner Betrag, der wirklich die Aufregung nicht lohnt. Wenn ein konkreter Antrag vorliegt, hat man die Möglichkeit ihn zu bewerten, und ich kann mich erinnern, dass wir das auf den Kosovo bezogen zum Teil akzeptiert haben. Insgesamt hat die Bundeswehr für Cimic-Aktionen bis 2003 nur 35 Millionen Euro ausgegeben und das war nicht nur unser Geld. In diesem Zusammenhang schlage ich vor, Cimic einmal zu evaluieren und dann Schlussfolgerungen zu ziehen.

Die Logik ist vermutlich die, dass direkt nach der Intervention, wenn die humanitäre Not am größten ist, die Kooperation aus pragmatischen Gründen eng sein muss und dass dies, je weiter der Aufbau fortschreitet, wieder getrennt werden kann.
Grundsätzlich gilt: Humanitäre Hilfe muss unabhängig sein.

Wie funktioniert denn die praktische Kooperation in Afghanistan?
Soweit ich es aufgrund von zwei Besuchen selbst beurteilen kann, läuft es gut. Sicherlich muss es im Bereich der Drogenbekämpfung noch viel mehr internationales Engagement geben, das werden wir auch vorantreiben. Was Kundus angeht, das ist ja ein neuerer Ansatz, eine ISAF-Insel, wenn man so will, funktioniert das auch gut. Der Wiederaufbau hat auch in Kundus bereits begonnen.

Die europäische Sicherheitsstrategie, die der Rat Ende letzten Jahres verabschiedet hat, betont, dass Sicherheitspolitik sich nicht mehr nur auf Militär beschränken darf. Einerseits kann man das als eine Aufwertung von Entwicklungspolitik interpretieren. Andererseits gibt es die Sorge, dass die Entwicklungspolitik als eigenständiges Politikfeld zunehmend an den Rand gedrängt wird.
Ich bin immer dafür, bei allem die Chancen zu sehen. Man muss nicht jedes Element der Strategie teilen, aber im Unterschied zur nationalen Sicherheitsstrategie der USA setzt die europäische auf Prävention, auf die Bekämpfung von Armut und Terrorismusursachen. Sie sieht den Vorrang bei zivilen Mitteln und das militärische Eingreifen nur als Ultima Ratio. Die amerikanische Sicherheitsstrategie hat sich immer noch nicht vom Konzept des Präventivschlags – sogar unter Einsatz von Atomwaffen – getrennt. Das ist hochgefährlich und widerspricht dem Völkerrecht. In letzter Konsequenz könnten sich auch andere Länder darauf berufen, die sich beim Nichtweiterverbreitungsvertrag auf die Zusage der Atommächte verlassen haben, dass diese ihr atomares Potenzial zurückfahren.

Aber wie ist denn das Verhältnis von Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik der EU?
Da kommt es nicht nur auf die Strategie an, sondern auf das handelnde Personal. Gibt es einen Kommissar, eine Kommissarin, die die Möglichkeiten nutzt? Dann wird da etwas daraus. Ist der Hauptakteur aber eher schwach, dann wird es schwieriger, dann müssen die Entwicklungsminister und -ministerinnen der Mitgliedsländer mehr powern. Außerdem gibt es den Punkt – darauf achte ich sehr –, dass bei neuen Aufgaben der EU neue Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden. Da sind Haushaltslinien nötig. Unser Drängen, die an sich richtige African Peace Facility zukünftig mit einer eigenen Haushaltslinie zu versehen und eigenständig zu finanzieren, hat schon entsprechende Auswirkungen gehabt. Man darf nicht zulassen, dass es eine Verschiebung der Finanzen gibt. Und das, was wir national versuchen, nämlich in Absprache der Ressorts eine präventive Sicherheitsstrategie zu entwickeln, das muss auf europäischer Ebene genauso passieren.

Der Entwicklungshilfeausschuss der OECD diskutiert darüber, ob die Kriterien für die Anrechenbarkeit von Leistungen als official development assistance (ODA) im Blick auf Kooperation mit dem Militär geändert werden. Wie lautet Ihre Position dazu?
Wir sind da sehr zurückhaltend. Es verbergen sich, lassen Sie mich das zunächst sagen, auch im zivilen Bereich manchmal fragwürdige Elemente. Nach allen Einschätzungen werden die USA im Jahr 2003 eine deutliche ODA-Steigerung aufweisen. Das hängt aber damit zusammen, dass nach der Zerstörung im Irak auch der Wiederaufbau finanziert wird. Ich finde, das muss man getrennt betrachten, auch wenn es nicht um militärische Aktionen geht. Es spricht eben auch unter finanziellen Gesichtspunkten alles dafür, dass man auf Prävention setzt. Allein der Aufenthalt der amerikanischen Streitkräfte im Irak kostet im Monat vier Milliarden US-Dollar. Das ist mehr als mein ganzer Jahresetat und entspricht auf ein Jahr bezogen fast dem, was die gesamte internationale Gemeinschaft für Entwicklungszusammenarbeit aufwendet. Ich teile zu hundert Prozent, was UN-Generalsekretär Kofi Annan sagt: Wir dürfen uns durch Kriege nicht von der Hauptaufgabe, der Bekämpfung von Armut und Hunger, ablenken lassen. Denn Armut und Hunger sind die wahren Massenvernichtungswaffen.

Und was ist mit den ODA-Kriterien?
Was die OECD-Diskussion angeht, bin ich der Meinung, dass als Entwicklungspolitik gewertet werden kann, was der Beratung von Sicherheitskräften in Bezug auf Verfassung, Demokratie und Menschenrecht dient. Was wir auf jeden Fall verhindern wollen und was auch niemand wollen kann, ist, dass militärische Leistungen, Ausrüstungen oder ähnliches als „Entwicklungshilfe“ angerechnet werden können.

Wer sich mit Soldaten über den Kundus-Einsatz unterhält, hört oft eine große Skepsis gegenüber der Entwicklungspolitik heraus. Gibt es eine Möglichkeit, die Bundeswehr sozusagen stärker zu umarmen, um sie stärker zu beeinflussen?
Ich glaube, das ist keine Frage von Umarmen. Wir stehen vor neuen Situationen, denen jedes Ressort gerecht werden muss. Mein Ansatz war immer, dass sowohl das Militär als auch die Friedensbewegung umlernen müssen – denn Peace-Keeping ist, Gott sei Dank, kein Krieg. Dieses Umdenken ist auch in der Gesellschaft im Gange. Das muss natürlich vor Ort dann auch von allen mit eingebracht werden. Wichtig sind nicht Eifersüchteleien, wichtig ist, dass sich für die Menschen in Kundus etwas bewegt. Meiner Erfahrung nach sind in Krisengebieten, wenn wirklich real gearbeitet wird, die Berührungsängste auch geringer.

Wünschen Sie sich mehr Interesse an Entwicklungspolitik im Verteidigungsressort?
Also auf der politischen Ebene gibt es überhaupt keine Probleme. Das Konzept, das Kundus angeht, haben Peter Struck und ich in allen Elementen gemeinsam entwickelt und auch getragen. Wer vor Ort ist, muss sich dann daran halten, das kann nicht jeder individuell organisieren. Es ist natürlich hilfreich, dass jeder die unterschiedlichen Sichtweisen kennen lernt. Wir beteiligen uns deshalb auch an der Bundesakademie für Sicherheitspolitik, haben eine Mitarbeiterin dorthin entsandt und sind in deren Konferenzen und Fortbildungen eingebunden.

Grundsätzlich gilt also das Subsidiaritätsprinzip, dass das Militär nur das machen soll, was nur das Militär kann.
Ja, genau.

Wie ist es denn mit der Sicherheit des Personals? Es gab ja auch die Sorge bei Hilfsorganisationen, wenn sie zu eng mit dem Militär zusammenarbeiten, dass sie dann als Konfliktpartei gesehen werden.
Das ist ein Bedenken, dem wir auch Rechnung tragen, zum Beispiel indem wir die Unabhängigkeit der „drei Säulen“ in Kundus verwirklichen. Der Glaube allerdings, dass, wer unbewaffnet ist, deshalb auch nicht angegriffen wird, hat sich leider schon lange als falsch erwiesen. Spätestens seit dem Anschlag auf die UN in Bagdad musste jeder den Schluss ziehen, dass auch neutrale Akteure zum Angriffsziel werden können. Daraus schließe ich nun nicht, dass Entwicklungshelfer künftig nur mit einem bewaffneten Soldaten hinter sich auftreten. Weil aber für die Entsendung von Bundeswehrsoldaten ein Bundestagsbeschluss nötig ist, wird über diese Frage natürlich in der Öffentlichkeit stärker diskutiert. Wir müssen aber auch sehen, dass Entwicklungshelfer ebenfalls ein hohes Risiko eingehen – und darum muss auch deren Entsendung genauso sorgfältig geprüft werden. Die Nichtregierungsorganisationen müssen das für ihre Leute entscheiden, und ich trage die Verantwortung für die staatlichen Durchführungsorganisationen. Deshalb habe ich noch keine Entwicklungshelfer in den Irak geschickt. Das wäre nicht zu vertreten.

Es gibt manchmal in der außenpolitischen Diskussion Vorschläge, die Entwicklungspolitik solle sich wegen der Terrorgefahr nur auf Nordafrika und den Mittleren Osten, auf Länder wie den Sudan, beschränken, weil von dort die größte Gefahr ausgehe.
Meines Erachtens verlangt Terrorismusbekämpfung im Nahen Osten zweierlei. Dass im Konflikt Israel-Palästina keine militärische Lösung denkbar ist, weiß ja nun gerade das Auswärtige Amt. Frieden dort würde das Gewaltpotenzial verringern und die Agitationsbasis in der gesamten Region verringern. Die zweite Aufgabe ist, zivilgesellschaftliche Modernisierungs- und Reformprozesse zu unterstützen. Das machen wir. Ansonsten bildet Afrika bekanntlich – ohne dass wir andere Regionen vernachlässigen würden – den Schwerpunkt unserer Arbeit. Heute ist südlich der Sahara fast die Hälfte der Bevölkerung unter 15. Wenn diese Generation keine schulischen, keine beruflichen, keine Lebensperspektiven bekommt, dann wird die Welt nicht friedlicher.

Die Fragen stellten Hans Dembowski und Tillmann Elliesen





Heidemarie Wieczorek-Zeul
ist Bundesministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.