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Keine Garantie für ownership


02/2006 		 

[ Budgethilfe ]

Keine Garantie für ownership

Budgethilfe – anstelle von klassischen Entwicklungsprojekten – dient zwei Zielen. Erstens sollen die Transaktionskosten sinken, die entstehen, wenn eine Vielzahl von Gebern ihre Maßnahmen durchführen. Zweitens soll die ownership des Ziellandes für die von den Gebern finanzierten Programme wachsen.

Soweit die Theorie. In der Praxis entstehen zwei Probleme. Erstens verknüpfen Geber auch mit Budgethilfe diverse Ziele und Bedingungen. Mangel an Harmonisierung gibt es weiterhin. Zweitens will, wer Budgethilfe leistet, sicherstellen, dass das Geld wie verabredet verwendet wird. Das erfordert Kontrollen, die die ownership des Ziellandes nicht allzu sehr einschränken dürfen.

In einigen Ländern, die Budgethilfen erhalten, versuchen die örtlichen Regierungen gemeinsam mit den Gebern solche Probleme mit Prüfverfahren zu lindern, die für alle Beteiligten gelten. Denn sonst machen Geber wie die Europäische Union, die Weltbank sowie bilaterale Institutionen wie die KfW Entwicklungsbank Hilfe von eigenen Leistungskriterien abhängig. Für Länder wie Mosambik oder Tansania gelten stattdessen seit einiger Zeit so genannte Performance Assessment Frameworks (PAF). Diese sollen die regelmäßige Kontrolle vereineinheitlichen und den Mittelzufluss entsprechend besser berechenbar machen.

PAFs seien ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung, urteilt ein Autorenteam um den entwicklungspolitischen Gutachter Richard Gerster in einer Studie für das Schweizerische Staatssekretariat für Wirtschaft. Die Beispiele Ghana, Mosambik und Tansania zeigten aber auch, dass einige Mängel unkoordinierter Budgethilfen durch PAFs nicht behoben, sondern in diese hineingetragen werden.

So seien die PAFs so umfassend, dass nur ein kleiner Kreis Eingeweihter sie überhaupt verstehe. Alle drei PAFs seien mit Prüfkriterien und Leistungsindikatoren derart überladen, dass nur Spezialisten aus den Finanz- oder Planungsministerien nachvollziehen könnten, unter welchen Bedingungen ihre Länder Budgethilfe erhalten. Das reduziere die Anreizwirkung variabler Tranchen, deren Höhe an Leistungen des Ziellandes geknüpft sind. Häufig sei schwer zu durchschauen, welche Kriterien erfüllt werden müssen, damit das Volumen einer Tranche steigt. Ursache der PAF-Überfrachtung ist laut der Studie das Bedürfnis jedes einzelnen Gebers, seine eigenen Kriterien anzuwenden. Das liege wiederum an den unterschiedlichen Zielen der Geber.

Überladene, unverständliche PAFs konterkarieren auch das Ziel der ownership. Die Autoren stellen fest, dass die PAFs der Länder, die wie Mosambik hohes Gebervertrauen genießen, sich durch schwache, mitunter schwammige Kriterien auszeichnen. Das lässt der Regierung zwar mehr Freiheit, bedeutet jedoch nicht, dass ihr Verantwortungsbewusstsein als owner ausgeprägter sei als in Ländern mit geringerem Politikspielraum.

In Ghana habe dagegen die Regierung einen PAF-Entwurf für das Jahr 2006 vorgelegt, den die Geber ablehnten. Gemeinsam habe man ein neues, strikteres und klareres Papier erarbeitet. Dieser Prozess habe das Gefühl der ownership in Ghana stark befördert. Für die Autoren widerspricht das legitime Kontrollbedürfnis der Geber nicht zwingend dem Prinzip der ownership, „solange es einen Dialog über die Wahl der Reformen gibt und die Motive der Geber gerechtfertigt und transparent sind“.

Auch die Spannung zwischen Konditionalität der Hilfe einerseits und Kontinuität des Mittelzuflusses andererseits lässt sich lockern. Die Studie empfiehlt einen Auszahlungsmodus für Budgethilfen, den manche Geber bereits anwenden. Demnach wird erstens eine fixe Tranche garantiert, deren Auszahlung an die Erfüllung grundlegender Bedingungen (wie bestimmter makroökonomischer Maßnahmen) gebunden ist, und zweitens eine variable Tranche in Aussicht gestellt, die von weiter gehenden Reformen abhängt.

Wichtig sei zudem, Leistungsprüfungen in einen für das Zielland verlässlichen Zeitplan für die Auszahlung von Budgethilfen einzubetten. Das ausgefeilteste Kontrollverfahren sei wertlos, wenn die jeweilige Regierung die ergebnisabhängige Budgethilfe nicht in ihren Haushalt einplanen kann, weil sie damit rechnen muss, dass die Geber nicht pünktlich zahlen. (ell)



Im Internet:
http://www.gersterconsulting.ch/