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Pragmatismus statt Doktrinen

In Verteidigung der Weltbank – Buchbesprechung

Verhängnisvolle Einigkeit


01/2005 		 

Abschied von alten Dogmen

Es gibt keine Blaupause für Wirtschaftswachstum und Armutsbekämpfung. Die Entwicklungsländer brauchen maßgeschneiderte Strategien, die ihre jeweiligen Besonderheiten berücksichtigen. Weltbank und multilaterale Institutionen haben sich von den rigiden Regeln des alten „Washington Consensus“ verabschiedet – doch es gibt weiteren Reformbedarf.


[ Von Heidemarie Wieczorek-Zeul ]

Die in den achtziger und neunziger Jahren vorherrschenden wirtschaftspolitischen Empfehlungen, zum Beispiel in Form der so genannten Strukturanpassungsprogramme von IWF und Weltbank, haben sich in der Praxis als Fehlschlag erwiesen. Im Zentrum der auch als „Washington Consensus“ umschriebenen standardisierten Empfehlungen standen die weitgehende Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierung des Wirtschaftsprozesses sowie eine angeblich „neutrale“ Geld- und Fiskalpolitik.

Mit der Kölner Entschuldungsinitiative im Jahr 1999, die die Bundesregierung auf den Weg gebracht hat, ist es gelungen, alte Dogmen aufzubrechen. An die Stelle des traditionellen Konzepts der Strukturanpassung traten gezielte Armutsbekämpfungsstrategien. Ein wichtiges Ziel dieses neuen Ansatzes war es, dass die Empfängerländer selbst ihre Politiken formulieren (Ownership) und die jeweiligen nationalen Zivilgesellschaften an diesem Prozess beteiligt werden (Partizipation). Damit wurden die traditionellen, standardisierten Reformpakete endlich überwunden, und es wurde eine Vision der Offenheit im Hinblick auf alternative Reformansätze ins Leben gerufen.

Dieser neue Ansatz wurde zwischenzeitlich in 54 Entwicklungsländern angewandt. In vielen Ländern wurde es dadurch zum ersten Mal überhaupt möglich, eine breite öffentliche Diskussion über die Politik des Landes zu führen. Dies ist ein wesentlicher Fortschritt, nicht nur weil dadurch die Teilhabe der gesellschaftlichen Kräfte gefördert wurde. Daneben wurde es mit dem neuen Ansatz grundsätzlich möglich, verschiedene wirtschafts-, sozial- und gesellschaftspolitische Optionen zu entwickeln und zu diskutieren; daneben wurde die Armutsbekämpfung in das Zentrum der Anstrengungen gerückt.

Ein weiterer wichtiger Schritt wurde mit dem Inkrafttreten der neuen Weltbank-Richtlinie „Entwicklungspolitische Kredite“ (Development Policy Lending) im September 2004 getan. Durch diese neue Geschäftspolitik wird die alte Strukturanpassungspolitik formell abgelöst.

Diese Reform zeigt, dass es dabei nicht nur um einen neuen Namen geht. Es geht vielmehr um die Öffnung gegenüber alternativen und lokalen Lösungsansätzen. Auch die Bank erkennt damit an, dass es für Strukturreformen in den Partnerländern keine allgemeingültige Blaupause gibt. Reformpolitiken können nur aus dem jeweiligen Länderkontext heraus entwickelt werden.

Jedoch bestehen wichtige Defizite in der Politik der Bretton-Woods-Institutionen fort. Was ihre wirtschaftspolitischen Ansätze betrifft, so ist es zum einen noch nicht ausreichend gelungen, konkrete Konzepte zur Förderung von breitenwirksamem Wirtschaftswachstum zu entwickeln. Zum anderen werden existierende neue Erkenntnisse sowie auch das Konzept der „Ownership“ vielfach noch nicht in der Praxis des operativen Geschäfts dieser Institutionen angewandt.

Deshalb bleibt die Frage, wie das Wirtschaftswachstum in den Entwicklungsländern, insbesondere in Subsahara-Afrika, signifikant erhöht und damit die Armut zurückgeführt werden kann, weiterhin aktuell. Ohne eine solche wirtschaftliche Dynamisierung kann weder die Schuldentragfähigkeit langfristig gesichert noch können die Millenniumsentwicklungsziele erreicht werden. Das Entwicklungsministerium hat zu diesem Thema ein Papier (BMZ 2004) vorgelegt, das zwischenzeitlich eine sehr konstruktive internationale Diskussion angestoßen hat.


Defizite des „alten“ Washington-Konsens

Die als Washington Consensus bezeichneten traditionellen Reformempfehlungen der achtziger und neunziger Jahre weisen eine Reihe von Defiziten auf. Im Kern lassen sie sich auf drei Problembereiche reduzieren.

Erstens gehörte zu den Standard-Reformpaketen des „alten“ Washington-Konsenses eine weitreichende und rasche Privatisierung sowie die Liberalisierung der Wirtschaftsprozesse einschließlich der Kapitalmärkte. Diese rein marktliberale Ausrichtung der Politikempfehlungen hat im Kern versagt, wie man in einigen Entwicklungsländern sehen kann. Was der traditionelle Washington Consensus grundlegend ignoriert hat, war die Tatsache, dass ohne das Vorhandensein funktionierender politischer und institutioneller Rahmenbedingungen diese Empfehlungen nicht die erwarteten Ergebnisse erzielen können. Dynamische Wachstumsprozesse benötigen leistungsfähige Institutionen, die das Wachstum der Produktivität fördern und ein hohes Maß an Stabilität sichern. Unter Institutionen verstehen wir in diesem Zusammenhang die Summe an gesellschaftlichen und politischen Normen und Regelwerken ebenso wie die Instrumente, die diese Regelwerke zu überwachen haben.

Ein zweites bedeutendes Defizit des „alten“ Washington-Konsenses besteht darin, dass Fragen der Verteilung von Einkommen und Vermögen weitgehend vernachlässigt wurden. Wir wissen heute, dass Länder mit einer relativ geringen Ungleichheit in der Verteilung von Vermögen und Einkommen durchschnittlich höhere Wachstumsraten aufweisen. Die Implikationen dieser Erkenntnisse sind bisher noch weitgehend unerforscht.

Der dritte Bereich, in dem der „alte“ Washington-Konsens zu kritisieren ist, ist die eingeschränkte beziehungsweise passive Rolle, die seine Empfehlungen der makroökonomischen Politik einräumen. Getreu der neoklassischen Lehre wurde beharrlich auf eine angeblich neutrale Währungs- und Finanzpolitik gesetzt, die sich darauf beschränken sollte, die Wirtschaft zu stabilisieren. Die makroökonomische Politik kann aber eine entscheidende Rolle bei der Förderung von Investitionen und Wirtschaftswachstum spielen.


Politische Folgerungen

Es ist zweifelsohne schwierig, allgemeine Schlussfolgerungen und Empfehlungen abzuleiten, die gleichermaßen für alle Entwicklungs- und Transformationsländer gültig wären. Aber es ergeben sich auch eine Reihe von Folgerungen für die internationalen Geber und vor allem für die Bretton-Woods-Institutionen:

Es gibt keine Blaupause für Entwicklung, sondern wir brauchen maßgeschneiderte Ansätze. Dies bedeutet:

Institutionelle Reform und die Entwicklung von funktionsfähigen Institutionen im oben genannten Sinn müssen im Zentrum der Anstrengungen in den Entwicklungsländern stehen. Liberalisierungsmaßnahmen sind kontraproduktiv, wenn die notwendigen institutionellen und ordnungspolitischen Rahmenbedingungen nicht gegeben sind.

Es werden Lösungen benötigt, die in den politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Rahmenbedingungen der Länder verankert und an die jeweilige Kapazität und Leistungsfähigkeit der Länder angepasst sind. Der Untersuchung des länderspezifischen Umfelds, in dem die Institutionen agieren, muss größere Aufmerksamkeit geschenkt werden.

Politisches Kapital und Umsetzungskapazitäten für Reformen sind in den Ländern fast immer eng begrenzt. Die Reformanstrengungen müssen sich deshalb auf diejenigen Engpässe in den jeweiligen Ländern konzentrieren, welche wirkliche Entwicklungshemmnisse darstellen. Genau an dieser Stelle müssen Reformmaßnahmen ansetzen.

Die Gebergemeinschaft und die Partnerländer können es sich nicht erlauben, eine aus der Theorie abstrakt abgeleitete Reformagenda undifferenziert abzuarbeiten. Es geht um weniger Ideologie, weniger vorgefertigte Rezepte und mehr länderspezifische Ansätze und Prioritäten sowie um mehr Realismus.


Weitere Stärkung der „Ownership“

Durch die HIPC-Initiative und die damit verbundenen Armutsbekämpfungsprogramme wurde die Eigenverantwortung der betroffenen Entwicklungsländer grundlegend gestärkt. Das darin verborgene Potenzial ist aber noch nicht voll genutzt. Es bedarf einer weiteren umfassenden Reform. An dieser Stelle sollen nur vier wichtige Bereiche erwähnt werden:

Institutionelle Reform und Entwicklung: Da es kein Patentrezept für Reformen gibt, sollten Entwicklungsinstitutionen wie die Weltbank und der IWF bereit sein, im Rahmen einer großen Bandbreite von Politikalternativen eine aktive Beratungsrolle zu spielen. Wir brauchen angepasste, länderspezifische Lösungen und keine vorgefertigten Instant-Kochrezepte von den internationalen Finanzinstitutionen.

Die Analysekapazitäten in den Empfängerländern müssen besser genutzt und gezielt aufgebaut werden. Nur dadurch ist es möglich, wirtschaftspolitische Optionen zu identifizieren, die an die lokale Situation angepasst sind.

Die Erfahrung hat gezeigt, dass Konditionalitäten nur dann sinnvoll sind, wenn sie die Gesamtpolitik des Landes unterstützen. Statt auf detaillierte Konditionen kommt es auf die Qualität der Programme an. Es gilt deshalb, von Politik-Konditionen auf Ergebnisindikatoren überzugehen.

Daneben ist es notwendig, die Mitsprache der Regierungen der Entwicklungsländer in den Bretton-Woods-Institutionen zu stärken; sie sind es, die gegenüber ihrer Bevölkerung in der politischen Verantwortung stehen. Die Entwicklungsländer – zumal die afrikanischen – müssen einen größeren Einfluss auf die Entscheidungsprozesse erhalten. Ich habe hierzu in der Weltbank konkrete Vorschläge vorgelegt.


Stärkung der Krisenprävention und Schuldentragfähigkeit

Entwicklungsländer sind relativ häufig von sogenannten externen Schocks betroffen. So verzeichnen die Niedrigeinkommensländer durchschnittlich alle 3,3 Jahre einen sogenannten „Rohstoffpreisschock“. Ein plötzlicher Verfall des Weltmarktpreises für ihre Hauptexportprodukte oder ein plötzlicher Anstieg wichtiger Importpreise, wie gegenwärtig für Rohöl, hat tiefgreifende wirtschaftliche und soziale Folgen für die betroffenen Länder. In der Regel steigt dabei auch ihre Verschuldung rapide an.

Die Weltbank sollte ihre Konzepte im Bereich der Krisenvorbeugung und insbesondere der Verarbeitung externer Schocks und des Risikomanagements verstärken. Um die Krisenanfälligkeit der Länder zu verringern, muss zum einen verhindert werden, dass es zu weiteren Situationen kommt, in denen nicht tragfähige Schulden aufgehäuft werden. Dies bedeutet eine umsichtigere Kreditaufnahme in den Ländern mit geringen und mittleren Einkommen. Im Hinblick auf die Länder mit geringem Einkommen ist ein „Debt Sustainability Framework” erforderlich, der sicherstellt, dass die Verschuldung dieser Länder bei den multilateralen Institutionen in Grenzen gehalten wird. Für viele Länder muss ein höherer Anteil der Finanzmittel in Form von Zuschüssen gewährt werden. Die Länder mit mittlerem Einkommen sollten ein besonderes Augenmerk auf die Struktur und Qualität ihrer Schulden richten. Kurzfristige volatile Transfers sind problematisch, da sie die Anfälligkeit erhöhen und eine unausgewogene Schuldenstruktur (sogenannte „Mismatches”) begünstigen. Eine schnelle Liberalisierung des Kapitalverkehrs ist deshalb in der Regel zu vermeiden.

Zum anderen ist es notwendig, über neue Finanzierungsinstrumente nachzudenken. Finanzierungsinstrumente sind möglichst so auszugestalten, dass Risikofaktoren bezüglich der Aufbringung des Schuldendienstes vermindert werden. So könnten etwa Anleihen der privaten Gläubiger so ausgestaltet werden, dass die Zinszahlung an die Entwicklung des BIP gekoppelt ist; dadurch würden eine rasche Verschlechterung der Schuldendienstindikatoren in einer Wirtschaftskrise vermieden und die Gläubiger an den Risiken beteiligt. In ähnlicher Form könnte die „Bedienung” konzessionärer Kredite von Gebern und Entwicklungsbanken flexibel ausgestaltet werden. Um das Wechselkursrisiko auszuschalten, könnten auch Kredite der staatlichen Entwicklungspolitik (ODA) verstärkt in lokaler Währung bereitgestellt werden. Die Umsetzbarkeit dieser Optionen muss dringend geprüft werden.


Formulierung von Wachstumsstrategien

Die Entwicklungsprogramme müssen deutlicher Wachstumspotenziale identifizieren und Möglichkeiten aufzeigen, diese zu mobilisieren. Hierfür bedarf es umfassender Strategien, die über den noch vorherrschenden derzeitigen Fokus der Armutsbekämpfungsprogramme auf die sozialen Sektoren hinaus gehen müssen.

Die Kluft zwischen kurzfristiger Budgetplanung und der langfristigen Entwicklungsplanung der Entwicklungsländer muss überwunden werden. Sofern dies nicht gelingt, wird die Langfristplanung, werden die Armutsbekämpfungsprogramme zur Makulatur. Zum einen sollten deshalb Armutsbekämpfungsstrategien konkreter formuliert und Prioritäten vor dem Hintergrund budgetärer Zwänge klarer benannt werden. Hier geht es darum, ausgehend von den wirklichen Engpässen des jeweiligen Landes, Reformprioritäten klarer aufzuzeigen.

Zum anderen sollten die kurzfristigen makroökonomischen Planungen (unterstützt durch den IWF) stärker die langfristigen Entwicklungsziele berücksichtigen. So geht es zum Beispiel darum, fiskalpolitische Spielräume für zusätzliche öffentliche Investitionen in Bildung, Gesundheit und Infrastruktur zu nutzen, ohne die Stabilisierung zu gefährden. Es gibt Anzeichen dafür, dass die fiskalpolitischen Vorgaben häufig zu restriktiv waren, insbesondere weil die Reaktion der Privatwirtschaft auf die Reformprogramme als zu positiv eingeschätzt wurde.

Diese Problematik kann am Beispiel Ruanda verdeutlicht werden. Die makroökonomische Situation dieses Landes hat sich im letzten Jahr deutlich verschlechtert. Dies ging auch auf die ausbleibenden Regenfälle, die niedrigen Kaffeepreise und die steigenden Ölpreise zurück. Solche Entwicklungen treffen Ruanda, wie viele andere afrikanische Länder, die eine wenig differenzierte Wirtschaftsstruktur aufweisen, besonders hart. Damit Ruanda die international vereinbarten Entwicklungsziele erreicht, sind dringend Investitionen in Infrastruktur, in Bildung und in die Gesundheitsversorgung notwendig. Die makroökonomischen Vorgaben müssen berücksichtigen, das solche Investitionen nicht nur für die Erreichung der Millenniumsentwicklungsziele (MDGs) notwendig sind. Sie fördern auch Wirtschaftswachstum, ohne dass eine Stabilisierung der Wirtschaft in der Regel nicht nachhaltig ist.


Abschließende Bemerkungen

Der Fairness halber sei auch gesagt, dass nicht immer die Schuld bei den Bretton-Woods-Institutionen zu suchen ist. Umdenken müssen auch andere internationale Organisationen, ebenso wie nationale Regierungen. Die bisherigen Entwicklungen gehen in die richtige Richtung. So veröffentlichten vor kurzem die unabhängigen Evaluierungseinheiten der Weltbank und des IWF ihre Berichte zu den Armutsbekämpfungsprogrammen; darin werden viele der oben umrissenen Sichtweisen unterstützt.

Es kommt darauf an, unseren Einfluss in den internationalen Institutionen weiterhin gezielt zu nutzen. Es macht Hoffnung, dass wir hier bereits auf positive Erfahrungen zurückblicken können. Ein Beispiel hierfür stellt der Bereich der erneuerbaren Energien dar. Unter anderem als Ergebnis unseres Drängens hat die Weltbank vor kurzem eine grundlegende Wende in ihrer Energiepolitik beschlossen und wird künftig verstärkt erneuerbare Energien fördern.




Literatur
BMZ 2004: „Post-Washington Consensus – Einige Überlegungen“
Das Diskussionspapier steht im Internet unter http://www.bmz.de/de/service/infothek/fach/diskurs/index.html

Eine Kurzfassung davon erschien im August 2004 in E+Z/D+C.

Heidemarie Wieczorek-Zeul
ist Bundesministerin
für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung.
http://www.bmz.de