Denkfabriken – Freunde und Kritiker

Politische Beratung für die Vereinten Nationen

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben die Vereinten Nationen eine vorher nicht gekannte Zahl von Aufgaben rund um die Welt übernommen, die von Wahlbeobachtungen bis zu friedenserhaltenden und friedenserzwingenden Missionen, von der Administration gezielter Sanktionen bis zum Management von Übergangsregierungen reichen. Aber anders als andere multilaterale Organisationen wie Weltbank oder OECD hat die UNO nur sehr
begrenzte Kapazitäten für das Betreiben einer substanziellen hausinternen Forschung zu den vielschichtigen Politikherausforderungen, die sie anzugehen versucht, und zu den Ursachen und der Dynamik von Konflikten, um deren Lösung sie sich bemüht. Dem UN-Sekretariat fehlt eine Abteilung für strategische Analyse, die ihre Unterstützung bei der Ausgestaltung und Evaluierung der vielfältigen UN- Friedensmissionen anbieten könnte.

Aus diesem Grund wenden sich Entscheidungsträger im UN-Sekretariat und in den Botschaften der Mitgliedstaaten häufig an externe Wissenschaftler in Politik-Denkfabriken („Think Tanks“), wenn sie relevante Informationen und Beratung bei der Ausarbeitung geeigneter Antworten auf die vor den UN stehenden Herausforderungen brauchen.(1) Was aber können Denkfabriken und Wissenschaftler dem UN-System im Hinblick auf verbesserte Politiken zur Konfliktprävention, Friedenserhaltung und Friedensschaffung anbieten? Ein kurzer Überblick über die Aktivitäten mehrerer Denkfabriken mit Büros in New York soll hierzu einige Beispiele liefern:


Die Lücke zwischen Wissenschaft und Politik

Es gibt umfangreiche wissenschaftliche Forschungen über zentrale Fragen des UN-Mandats, die ein wichtiges Mittel bei der Bewertung und Verbesserung – manchmal auch Kritik – von Handlungsweisen und zugrunde liegenden Annahmen der für Konfliktbewältigung und Friedenskonsolidierung verantwortlichen Planer sein könnten. Aber oft sind Gelehrte nicht bereit oder in der Lage, ihre Forschungsergebnisse in einer Art und Weise zu präsentieren, die für Entscheidungsträger im UN-System relevant und verständlich ist.(2)

Die Aufgabe von Politik-Denkfabriken ist es, diese immer wieder auftretende Kluft zwischen akademischer Forschung und den Praktikern zu überbrücken. Denkfabriken wie das der New York University angegliederte Center on International Cooperation (CIC) oder die International Peace Academy (IPA) stützen sich bei ihrer angewandten Forschung auf die aktuellste wissenschaftliche Literatur und Politikanalyse.(3) Sie entwerfen ihre Forschungsprogramme auch in Absprache mit Planern im UN-System und in Geberländern, um sicherzustellen, dass ihre Forschungsplanungen relevant für die Arbeit der UN sind. Die Tatsache, dass Experten aus Denkfabriken oft selbst für das UN-System oder nationale Regierungen gearbeitet haben und daher die Entscheidungs- und Arbeitsprozesse der UN kennen, sorgt ebenfalls für „politikfreundliche“ Forschung. Während Publikationen von Denkfabriken im Allgemeinen auf eine breite Leserschaft in der Wissenschaft, bei politischen Praktikern, Nichtregierungsorganisationen und Medien zielen, werden Forschungsergebnisse und Empfehlungen zusätzlich in kürzeren, leichter zugänglichen Strategiepapieren präsentiert. Dies ist eine wichtige Dienstleistung für viel beschäftigte Entscheidungsträger im UN-System und in Regierungsressorts.


Rechtzeitige Analyse und Politikberatung

Die Bemühungen der UN um Konfliktbewältigung und Friedenskonsolidierung sind typischerweise – und oft auch notwendigerweise – krisenbestimmt. Konfrontiert mit dem politischen Gebot, schnell auf wechselnde Situationen vor Ort zu reagieren, ist die rechtzeitige Analyse von entscheidender Bedeutung für die politischen und strategischen Planungskapazitäten der UN. Angesichts der eigenen eingeschränkten Fähigkeiten, eine solche Analyse zu erstellen, stützen sich die Entscheidungsträger in den UN oft auf die Information und die Politikberatung durch Experten in Analyse- und Anwaltschafts-Organisationen wie der International Crisis Group (ICG).(4) Während sich ihr Sitz in Brüssel befindet, mit Zweigstellen in Konfliktzonen rund um die Welt, eröffnete die ICG Anfang 2001 ein Büro in New York, um einen besseren Zugang zu den politischen Entscheidungsträgern bei der UN zu haben. Seitdem ist es ICG gelungen, in den Kreis von Experten anderer Denkfabriken in New York aufgenommen zu werden, die häufig eingeladen werden, einzelne Mitgliedsbotschaften, das Personal des UN-Sekretariats und den Sicherheitsrat über aktuelle politische Ereignisse zu beraten. In ähnlicher Weise stellt das International Center for Transitional Justice (ICTJ) Expertise und technische Hilfe für die UN zu Fragen bereit, wie man in Ländern nach gewaltsamen Konflikten wie Osttimor, Sierra Leone und der Demokratischen Republik Kongo Mechanismen von Übergangsjustiz als Teil von Friedenskonsolidierungsmissionen der UN einrichten kann.(5)

Zusätzlich finanzieren UN-Mitgliedstaaten auch kurzfristige Forschungsprojekte, um Wissen und Politikempfehlungen zu Fragen bereitzustellen, die Teil ihrer gegenwärtigen Sicherheits- und Entwicklungsstrategien sind. Oft ist diese Auftragsforschung auf Fragen fokussiert, die die Mitgliedstaaten während ihrer zweijährigen Periode als gewählte Mitglieder des Sicherheitsrats auf die Tagesordnung der UN setzen wollen. Dies galt zum Beispiel für das Forschungsprojekt der IPA zu UN-Sanktionen, das von der kanadischen Regierung als Teil ihrer Arbeit zur Reform der UN-Sanktionen während ihrer Amtsperiode im Sicherheitsrat 1999-2000 unterstützt wurde.(6)


Zugang zu einem globalen Netzwerk von Experten

Mit ihrem oft relativ kleinen Mitarbeiterstab verlassen sich viele Denkfabriken auf ihre Fähigkeit, sowohl auf ein Netzwerk von Experten als auch auf Partnerschaften mit Institutionen in Industrie- wie in Entwicklungsländern zurückzugreifen. Für die UN ist dieser Zugang zu einem globalen Netzwerk von Experten ein weiterer wichtiger Vorteil aus der Kooperation mit Denkfabriken, da UN-Mitarbeiter diesen vielfältigen Wissensschatz nutzen können, um Erkenntnisse und lokales Fachwissen zu erhalten, die zur Lösung komplexer Politikherausforderungen gebraucht werden.

Das in New York ansässige Conflict Prevention and Peace Forum (CPPF) wurde zum Beispiel im Oktober 2000 gegründet, um UN-Mitarbeitern in der Zentrale und in Ländermissionen einen systematischeren Zugang zu Wissenschaftlern, Experten und Praktikern außerhalb des UN-Systems zu verschaffen. Seitdem hat das CPPF Mitarbeiter von zahlreichen UN-Organisationen und -Abteilungen mit Experten und örtlichen akademischen Netzwerken, die über Krisenregionen wie Afghanistan, DR Kongo, Nepal und Indonesien arbeiten, zusammengebracht.(7) Mit der Einbeziehung von verschiedenartigen Institutionen und Experten für humanitäre und Entwicklungshilfe, Sicherheitsstudien und vergleichende Länderstudien ist CPPF ein Beispiel für eine neue Generation von Denkfabriken, die in den 90er Jahren entstanden und die in der loseren Struktur von Experten- und Institutionennetzwerken organisiert sind, um Forschung, Politik und Praxis auf dem Gebiet der Konfliktbewältigung zu verbinden.(8)


Ein neutrales Forum für Diskussionen

Um Strategieplanung und den Entscheidungsprozess zu beeinflussen, organisieren Denkfabriken Seminare, Workshops und Konferenzen, wo Forschungsergebnisse einem breiteren Mitarbeiterkreis in den UN präsentiert werden und wo Experten aktuelle Politikfragen diskutieren. Von diesen Treffen profitieren sowohl die UN wie auch die Forscher. Dadurch, dass sie wichtige Entscheidungsträger bei den UN mit Wissenschaftlern, Politikanalytikern und Praktikern zusammenbringen, verschaffen die Denkfabriken den Planern der UN und Botschaftsmitarbeitern aller Ebenen die Gelegenheit zu offener Diskussion und dem Austausch von Ideen und Kritik. Der Schlüssel zum Erfolg dieser Treffen ist, dass Meinungen, die dort geäußert werden, nicht zitiert werden dürfen („Chatham-House-Regeln“), ein besonders hilfreiches Vorgehen in Anbetracht des hoch politisierten UN-Kontextes, in dem sie gemacht werden.

Angesichts der politischen Beschränkungen des UN-Systems haben sich das Sekretariat und die Botschaften der Mitgliedstaaten daran gewöhnt, auf Denkfabriken als Vermittler zurückzugreifen, um einen „neutralen Raum“ zu schaffen, in dem politisch heikle Fragen auf die Tagesordnung der UN gebracht werden können, besonders wenn die UN-interne Diskussion auf Widerstand von Mitgliedstaaten oder sogar vom UN-Sekretariat selbst stößt. Besonders die International Peace Academy ist ein bevorzugter Partner bei der Organisation von informellen Treffen, hochkarätigen Klausurtagungen und Experten-Workshops geworden, wo hochrangige Mitarbeiter aus den UN und Mitgliedsbotschaften mit erstklassigen Experten zu informellen Diskussionen zusammentreffen. So gab es eine Reihe von besonders anspruchsvollen Klausurtagungen für Mitglieder des Sicherheitsrates. Im Gefolge dieses erfolgreichen Modells hat das in der Columbia University angesiedelte Center on International Organization (CIO)(9) vor kurzem ein Einführungsseminar für die neu gewählten Mitglieder des Sicherheitsrates über die formellen und informellen Arbeitsmethoden und -prozeduren dieses Organs organisiert, damit diese gleich durchstarten können, wenn ihre Wahlperiode im Januar 2004 beginnt. Es ist verblüffend zu beobachten, wie sehr ein informeller privater Rahmen und die Gesellschaft einiger herausragender Experten-Persönlichkeiten sogar hochrangigen Funktionsträgern dabei helfen kann, ihr offizielles Rollenverständnis aufzugeben und sich auf ein echtes Geben und Nehmen bei Fragen einzulassen, die für sie in ihrer offiziellen Funktion außerordentlich heikel sind, wie zum Beispiel das Thema Menschenrechte für einige Sicherheitsratsmitglieder. Von zentraler Bedeutung für eine solche Interaktion ist eine Vertrauensbeziehung zwischen den Organisatoren dieser Veranstaltungen und den Teilnehmern – ein Vertrauen, das oft auf einer langen Bekanntschaft basiert.


Verschiedene Struktur, vergleichbare Ziele

Es gibt keine „typische“ Denkfabrik. Selbst die in New York, die über Fragen von Konfliktbewältigung und Friedenskonsolidierung bei den UN arbeiten, unterscheiden sich in ihrem institutionellen Aufbau, den spezifischen Forschungs-Agenden und der Zahl ihrer Mitarbeiter. Einige sind an Universitäten angegliederte Forschungszentren, wie CIC und CIO. Andere sind unabhängige Institute und Netzwerke, wie IPA, ICG und CPPF. Was sie jedoch gemeinsam haben, ist ihre Abhängigkeit von externer Finanzierung, meist von Regierungen, Hilfsorganisationen und Stiftungen, die Unterstützung für Kernaktivitäten oder programm-bezogene Forschung bereitstellen. In Anbetracht der Themen, die sie bearbeiten, beschäftigen Denkfabriken im allgemeinen internationale Mitarbeiter (bei IPA arbeiten 22 Nationalitäten), wobei sie sich auf Experten aus vielen verschiedenen Fachgebieten wie Politische Wissenschaften, Internationales Recht, Wirtschaftswissenschaften und Anthropologie stützen. Die Zahl der festen Mitarbeiter variiert beträchtlich, je nachdem ob der Schwerpunkt auf hausinterner Forschung oder auf der koordinierung externer Experten liegt. Das CPPF hat z. B. nur 4 Vollzeitstellen, während das ICG mehr als 90 Analysten in fünf Kontinenten beschäftigt. Verglichen mit den Organisationen, die sie beraten, stützen sich Denkfabriken generell auf flache Hierarchien, knappe Verwaltungen und bescheidene Mitarbeiterzahlen.

Trotz organisatorischer Unterschiede hat diese Gruppe von Denkfabriken jedoch gemeinsam, dass sich alle auf ihre intellektuelle Feuerkraft und politikbezogenen Mehrwert als ihr Hauptangebot verlassen, dazu auf ein Bündel gemeinsamer Ziele: relevantes und rechtzeitiges Wissen zu produzieren; die internationale Gemeinschaft der Politik-Planer auf bestimmte Probleme aufmerksam zu machen; und Empfehlungen zu geben, wie man mit Politik-Herausforderungen umgehen könnte, vor denen das UN-System heute steht.(10) Bei dieser Tätigkeit haben Denkfabriken über die Jahre eine wichtige Rolle sowohl als Freunde wie auch als Kritiker der UN übernommen. Angesichts ihrer erfolgreichen Bilanz in der Vergangenheit wird dies wahrscheinlich in der Zukunft eine noch größere Rolle spielen.

1) James A. Paul: Working with Nongovernmental Organizations, in:
David M. Malone: The UN Security Council, pp. 373-389

2) Andrew Mack: Civil War – Academic Research and the Policy Community, in:
Journal of Peace Research 39(5), 2002

3) www.cic.nyu.edu/conflict.html, and: www.ipacademy.org

4) www.crisisweb.org

5) www.ictj.org

6) David Cortright, George A. Lopez: The Sanctions Decade – Assessing UN
Strategies in the 1990s. Boulder, Lynne Rienner Publishers 2000; und:
Sanctions and the Search for Security – Challenges to UN Action. Boulder,
Lynne Rienner Publishers 2002

7) http://cppf.ssrc.org/

8) Maureen O’Neil, Necla Tschirgi: The Role of Research and Policy Analysis, in:
Fen Osler Hampson, David M. Malone (Hg.): From Reaction to
Conflict Prevention – Opportunities for the UN System. Boulder,
Lynne Rienner Publishers 2002, pp. 275-296

9) www.sipa.columbia.edu/cio/

10) Knowledge for What: Policy Research on Conflict Prevention and
Peacebuilding. Workshop Report of the Center on International Cooperation,
International Peace Academy, and Fafo Institute, September 12-14, 1999.
Verfügbar bei: www.fafo.no/piccr/knowledg.htm


David M. Malonewar kanadischer UN-Botschafter und ist
Präsident der IPA malone@ipacademy.org

Heiko Nitzschke ist Senior Program Officer für das the
Economic Agendas in Civil Wars Program bei der
International Peace Academy (IPA), New York nitzschke@ipacademy.org