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Schwerpunkt

Entwicklungspolitik und Entwicklungsforschung
Wie hilfreich ist die Wissenschaft für die Politik? – Ein Rundgespräch

Denkfabriken – Freunde und Kritiker der Politik

Afrikawissenschaft und Politik – ein prekäres Verhältnis


01/2004 		 

Entwicklungspolitik und Entwicklungsforschung. Wie hilfreich ist die Wissenschaft für die Politik? – Ein Rundgespräch (Fortsetzung)



Forschung muss meinungsfreudiger sein

Messner: Das DIE will das Denken über Entwicklung und die Praxis internationaler Kooperation beeinflussen und mitprägen. Hier ist die Frage des Agenda-Setting besonders wichtig. Wir haben da drei Ebenen, wo Wissenschaft antreten muss, und manchmal sind wir einfach nicht mutig und konsequent genug. Der erste Punkt ist: Wir müssen meinungsfreudiger werden. Wissenschaft, jedenfalls die, die wir hier diskutieren, ist ein Teil eines politischen Prozesses, und wir müssen uns auch zutrauen, vor dem Hintergrund einer seriösen Analyse bei aktuellen Debatten und Kontroversen Stellung zu beziehen. Wenn in Monterrey über die künftige Entwicklungspolitik gesprochen wird, wenn es um die Frage geht, wie Entwicklungspolitik und Außenpolitik zusammengedacht werden müssen, bei all diesen zentralen Themen muss so ein Institut meinungsfreudiger sein

Dann gibt es eine langfristige Perspektive. Das sind die Zukunftsthemen, von denen wir denken – vor dem Hintergrund unserer Analysen –, sie sollten in fünf Jahren wirklich auf der Agenda stehen. Hans-Jochen Luhmann hat als Beispiel „Zukunftsfähiges Deutschland“ genannt. Diese Themen interessieren vielleicht heute die Politik noch gar nicht, sie nerven die Politik, wenn wir sie auf die Agenda setzen, aber auch das ist unsere Aufgabe. Wir brauchen eine gewisse Autonomie, um Agenda-Setting in diesem Sinne zu betreiben und die Zukunftsthemen zu definieren, deshalb ist die Unabhängigkeit beratender Forschung von fundamentaler Wichtigkeit.

In Parenthese: Wir haben im Entwicklungsbereich ein besonderes Verhältnis zwischen Politik und Wissenschaft – wir mögen uns wechselseitig nicht wehtun. Das ist ganz anders in der Finanz- und Wirtschaftspolitik, da sind die Gutachten der Wirtschaftsforschungsinstitute oft sehr harsch, und trotzdem findet da Kooperation statt. Der entwicklungspolitische Bereich ist eine kleine Community, die immer das Gefühl hat, sie müsse sich gegen den Rest der Welt verteidigen, da ist wechselseitige Kritikfähigkeit nicht gut ausgeprägt. Ich glaube, wir müssen daran arbeiten, mehr konstruktive Kritik zu üben und zu ertragen.

Bei der dritten Ebene schließlich geht es um Leitbilder und Konzepte, die umgearbeitet werden müssen in politische Instrumente. Da fehlen uns häufig die Anreizstrukturen. Ich will dafür ein Beispiel geben. Das Institute for Development Studies (Brighton) hat zusammen mit dem Duisburger Institut für Entwicklung und Frieden untersucht, welche Zusammenhänge es gibt zwischen der Stärkung von Wettbewerbsfähigkeit und umweltpolitischen Instrumenten, in unterschiedlichen Regionen. Wir haben sehr interessante neue Erkenntnisse gewonnen, aber niemand fordert jetzt von uns, diese umzusetzen in politisch relevante Expertise. Dieser Typus von Wissen genügt nicht den üblichen Kriterien von Wissenschaftlichkeit, ist aber für die Politik höchst relevant. Ein Institut wie das DIE könnte diesen zweiten Schritt jetzt machen, weil es anwendungsorientiert arbeitet. Da liegt die besondere Bedeutung solcher Institute.

Hofmann: Sie fordern Mut zur Meinung. Wenn wir um uns herumblicken, müsste aber eigentlich die wirtschaftswissenschaftliche Beratungslandschaft für die Entwicklungspolitik ein abschreckendes Beispiel sein. Die ist zwar meinungsfreudig, aber in hohem Maße politik-irrelevant. Man müsste doch in manchen dieser Institute verzweifeln, dass nichts von ihren Vorschlägen umgesetzt wird. Woran liegt das? Einer der Gründe ist, dass es nicht ausreicht, wenn jemand Recht hat, er muss auch Recht bekommen. Man sollte immer mitdenken, mit welchen Partnern eine Idee sich umsetzen lässt, wie das Denken in bestimmten Akteurswelten strukturiert ist, um abzuschätzen, was Aussicht auf Realisierung hat. Das können viele Wissenschaftler aber nicht. Deshalb bin ich der Meinung, dass wir im entwicklungspolitischen Bereich Leute heranbilden müssen, die fähig sind, sich in verschiedenen Welten zugleich zurechtzufinden.

In letzter Instanz sind politische Prozesse nicht allein durch gute Studien zu beeinflussen, sondern durch das unmittelbare Mitmachen z. B. in Verhandlungsprozessen. In deren Verlauf gibt es dann Zeitpunkte, die geeignet sind, mit guten Lösungsvorschlägen zu kommen. Dann müssen Sie etwas parat haben, da können Sie nicht sagen, wir machen eine Studie, sondern Sie müssen in der Lage sein, nach einem oder zwei Telefonaten – nur bieten sich dafür selten wissenschaftliche Denker an – zu sagen, hier ist eine mögliche Lösung.

E+Z: Aber wenn Sie nicht generell eine breite Forschungslandschaft finanzieren, finden Sie die resource person in diesem Moment nicht.


Vermittler zwischen den Welten

Ihne: Wir brauchen den Typus des Vermittlers zwischen den Welten. Warum kann man dann nicht so eine Art exposure programme auflegen, für Wissenschaftler, die z. B. in die BMZ-Administration reingehen, ins Deutsche Weltbank-Büro, in den Bundestag, die in den Entscheidungsprozessen eine Zeit lang mitarbeiten, um das alles kennen zu lernen?

Messner: Und umgekehrt. Wir brauchen dann auch Leute aus der Exekutive und dem politischen Bereich, die in unseren Instituten eine Weile auftanken, sich orientieren, zu ihren Themen arbeiten, um dann in die Institution zurückzugehen, damit das wechselseitige Verständnis wächst. Aber mit solchen Versuchen bin ich oft gescheitert: etwa mit dem Versuch, ins INEF Leute aus dem BMZ einzuladen, die dort für eine Woche oder gar für einen Monat mit uns zusammen an einem Problem arbeiten. Das erlauben die Routinen der Administration nicht. Und unsere auch nicht. Wenn wir gefragt würden, ob nicht mal jemand von uns für sechs Wochen im BMZ an einer Frage kontinuierlich mitarbeiten könnte, würde ich auch zunächst sagen, das geht nicht. Wir sind darauf nicht eingerichtet. Wir brauchen aber den Wechsel in beiden Richtungen.

Ihne: Die Ministerien müssten gegenüber der Wissenschaft offener werden. Sie müssten bereit sein, Wissenschaftler auch in internen Beratungsgesprächen dabeisitzen zu lassen, vertraulich natürlich, damit sie die Prozesse hautnah mitbekommen und dann die Expertise viel wirklichkeitsnäher schreiben können.

Hofmann: Wir bemühen uns, für so etwas Lösungen zu finden. Aber wir leben in Zeiten des Personalabbaus. Da ist es kaum möglich, einen Austausch zwischen Ministerium und Wissenschaft so zu organisieren, wenn dabei Leute aus ihrer Arbeit herausgelöst werden. Wichtig ist, dass es Leute geben muss, die sich umstandslos in beiden Welten bewegen können. Und das ist ja doch immer eine der Funktionen des DIE gewesen, die Kurse durch Austausch mit der Praxis so zu gestalten, dass die Absolventen und Absolventinnen dazu befähigt werden. Es gibt heutzutage junge Leute, die mal ein paar Monate in einem Forschungsinstitut waren oder in Unternehmen mitgemacht haben, dann in einem Ministerium, und diese Leute sind ausgesprochen gefragt. Schwierig wird es dann, wenn sie eine Karrierelaufbahn begonnen haben, dann gibt es keinen Anreiz mehr für einen Wechsel.

Luhmann: Wir haben das im Wuppertal Institut gemacht, indem wir Wissenschaftler mit mehrjähriger Erfahrung in unserem Institut für mehrere Monate in den Planungsstab des Auswärtigen Amtes geschickt haben; zum Austausch über das Thema Klimapolitik, für die Leute vom AA ein relativ exotisches Thema. Das war für die Wissenschaftler ein zentrales Aha-Erlebnis, und für uns eine sehr wichtige Investition.

Ihne: Eine ähnliche Kooperation in umgekehrter Richtung streben wir im ZEF an, indem wir BMZ-Mitarbeitern nach Absprache zwischen den Häusern die Möglichkeit geben, sich bei uns wissenschaftlich weiter zu qualifizieren, etwa zu promovieren, mit einem Thema, das sich aus ihrer Arbeit ergibt. So etwas wie eine Job-begleitende Promotion.

Hofmann: Wir haben bisher nur von der deutschen Forschung gesprochen, und ich habe beklagt, dass die deutsche Wissenschaftsszene bei Entwicklungsthemen ausgedünnt ist. Ich will aber daran erinnern, dass in zunehmendem Maße Europa unser Referenzrahmen wird. Auch und gerade für unsere Themen findet eine wissenschaftliche Vernetzung auf europäischer Ebene statt. Das bedeutet einmal, dass wir Expertise auch außerhalb Deutschlands finden können, aber zum anderen, dass deutsche Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen auch daran denken müssen, wie sie ihre Ideen in europäische Kontexte einbringen können.

Gleichzeitig erleben wir zunehmend, dass die entwicklungspolitischen Prozesse und Entscheidungen stärker vor Ort in den Entwicklungsländern stattfinden – die Europäische Union nennt ihre Reaktion darauf Dekonzentration, die Weltbank nennt es Dezentralisierung. Wir müssen also ein Interesse daran haben, dass unsere Forschungsinstitute mit Instituten in Entwicklungsländern zusammenarbeiten, um auch dort entsprechendes Know-how zu fördern und von dem dort vorhandenen Know-how zu profitieren, also zu einem Austausch und Diskurs zu kommen.


Forschung bei gekürzten Mitteln

E+Z: Dabei stellt sich erneut die Frage nach den finanziellen Mitteln. Die afrikanischen Institute sind in der Regel sehr arm, die deutschen haben zu geringe Mittel, um sie zu unterstützen. Und wenn ich die Diskussion verfolge, die es zurzeit über die Ausdünnung der Entwicklungsökonomie und der sozialwissenschaftlichen Regionalforschung an deutschen Hochschulen gibt – dreizehn afrolinguistischen Lehrstühlen stehen nur ein soziologischer und ein politologischer gegenüber –, dann ist auch nicht zu sehen, wo in Deutschland die Partner für die afrikanischen Wissenschaftler wären. Ich habe den Eindruck, dass es da an den Universitäten eine Fehlentwicklung gibt. Warum meldet sich das BMZ nicht zu Wort und weist darauf hin?

Hofmann: Ja, wir haben einen konkreten Fall mit der geplanten Schließung der Landwirtschaftlichen Fakultät an der HU in Berlin, die für uns im BMZ immer ein wichtiger Partner war durch das Ausbildungsprogramm am Seminar für ländliche Entwicklung (SEL). Aber wir können da nicht kompensatorisch tätig werden, unser Auftrag sind doch Fördermaßnahmen draußen in den Entwicklungsländern, nicht hierzulande.

Luhmann: Herr Hofmann, auch wenn das BMZ dazu nichts sagen kann, könnte es nicht die Bundesregierung als ganze? Die Frage ist doch: Wie agiert die Regierung im Feld der Kommunikation mit der Wissenschaftspolitik? Wie muss die Politik sich dazu verhalten, wenn solche falschen hochschulpolitischen Prioritäten entstehen?

Hofmann: Aber wer hat hier die Zuständigkeit? Natürlich reden wir mit dem Bundeswissenschaftsministerium, aber es kommt ja noch dazu, dass hier Länderhoheit gilt. Und es gibt die Hochschul-Autonomie, es gibt die Wissenschaft als, wie wir vorhin gesagt haben, selbstreferentielles System.

Luhmann: Und der Wissenschaftsrat ist ein Verstärker dieses Prinzips, er lässt sich von niemandem reinreden. Aber die Frage ist doch: Wie kommuniziert die Politik eigentlich mit diesen Zentralinstitutionen der Wissenschaft? Mein Punkt ist: Da findet absehbar etwas Unkoordiniertes in den je einzelnen Hochschulen statt, und wir fragen uns hier: Gibt es eine Möglichkeit der Koordination?

Ihne: Das Entwicklungsministerium könnte den Wettbewerb zwischen den Universitäten um solche Themen mit Incentives versüßen. Das wäre kein zentralistisches Steuern.

Messner: So etwas hat die britische Entwicklungspolitik, das DfID, gemacht. Dort bemüht man sich, im Austausch mit der Wissenschaft festzustellen, was die relevanten Fragestellungen für die internationale Kooperation sind, bei denen Großbritannien mitspielen sollte. Dabei sind etwa zehn Themenfelder identifiziert worden, z. B. „Die Zukunft des Staats im Kontext der Globalisierung“ oder „Wie müssen Finanzsysteme in den am wenigsten entwickelten Ländern aussehen?“ Dafür werden unter den britischen Universitäten per Ausschreibung „Centres of Excellence“ gesucht. So ein Center kostet eine Million Pfund im Jahr, das ist nicht so unglaublich viel – denn im Ergebnis entstehen wertvolle Soft-Power-Kapazitäten. Universitäten können sich dann in eine entsprechende Richtung entwickeln, wenn sie denken, das sei relevant. Solche Instrumente bräuchten wir in Deutschland auch. Wenn das BMZ sagt, für uns ist Wissen eine strategische Ressource, dann kann es das auf diese Weise fördern.

Hofmann: In Deutschland ist die Entwicklung
anders verlaufen. Als die wirklichen Centres of Excellence werden in der hiesigen Politik die politischen Stiftungen, die Kirchen, die NROs angesehen, dazu GTZ und KfW. Bei uns haben einige NROs die tonangebende Rolle übernommen, nicht nur Konzepte zu fordern, sondern sie selbst vorzulegen. Ich erlebe, dass die NROs auch ein Gutteil der interessanten Leute an sich gezogen haben, die sonst in Think Tanks sitzen würden, wenn es die bei uns gäbe – qualifizierte Leute, die zum Teil auch gut in der Administration mitarbeiten könnten. Wir haben eine sehr gute Kooperation mit NROs, weil dort viel Sachverstand konzentriert ist.

Ihne: Die NROs sind in der Tat in eine Lücke gesprungen, und die Zusammenarbeit zwischen den NROs, den Forschungseinrichtungen, den Durchführungsorganisationen und den leitenden Stuben in den Ministerien funktioniert gut – auf der Projektebene. Es gibt aber ein Defizit auf der Strategieebene, auf der Ebene der Gesamtberatung. Da hält sich die Wissenschaft zurück, weil sie sagt, dann sind wir nicht mehr neutral, dann werden wir politisch vereinnahmt, wir wollen kein SPD- oder CDU- oder Grünes Institut werden. Ich halte es für einen Fehler, den strategischen Themen auszuweichen aus Angst vor politischer Festlegung. Wer die Nähe zur Politik scheut, wird sie auch nicht beeinflussen können.


Nur Ziele, keine Strategien

E+Z: Nun beobachte ich in den letzten Jahren immer mehr, dass international, nicht nur in Deutschland, eigentlich keine Strategien mehr verkündet werden, sondern nur Ziele – etwa: bis 2015 die Hälfte der Armut beseitigen, oder die Zahl der Schulbesucher vermehren, oder die Zahl der Impfungen steigern. Das sind keine Strategien, das sind nur statistische Zielsetzungen. Hängt das damit zusammen, dass die Wissenschaft keine Strategien mehr formuliert?

Hofmann: Ich halte das durchaus für ein gutes Verfahren, das sich neuerdings in der internationalen politischen Szene herausgebildet hat: gemeinsam vereinbarte Ziele für 2015 festzulegen und dann darauf hinzuarbeiten, dass sie erfüllt werden – auch mit konkurrierenden Ansätzen. Wir haben uns doch Jahrzehnte darüber gestritten, welches die richtigen Strategien sind, und es hat nie Einigkeit gegeben.

Luhmann: Das ist Managementerfahrung, die vor allem aus den angelsächsischen Ländern stammt, nun übertragen in die Politik. Allerdings muss man das dann auch vollständig übertragen, und die Methode dafür heißt rollierende Zielverfolgung. Die aber findet in Deutschland nicht statt.

E+Z: Aber ich denke, vor der Zielverfolgung müsste noch etwas anderes kommen: die Operationalisierung. Und die fehlt mir all zu häufig. Man kann doch ein Ziel nur erreichen, wenn man den Weg dahin beschreibt.

Messner: Ich glaube, diese Beobachtung ist zutreffend und zugleich auch nicht. Zutreffend ist, dass die Entwicklungspolitik immer stärker auf die Zielorientierung schaut und dabei zuweilen die Strategien vergisst. Zudem haben wir es mit einer Proliferation von Zielen zu tun, Millenium Goals und Poverty Reduction Strategies und nachhaltige Entwicklung und wie sie alle heißen. Aber gleichzeitig glaube ich nicht, dass dahinter die Strategien verloren gehen. Was verloren gegangen ist, das sind die großen Approaches, die glaubten, sie wüssten ganz genau, wie sie Entwicklungsprobleme mit einem einheitlichen Ansatz lösen könnten. Das ist vorbei. Was wir brauchen und zum Teil auch tun, ist aber, dass wir uns Ziele setzen, in welche Richtung wir gehen wollen, und dann gibt es einen Wettbewerb zwischen Ideen und Strategien, wie man dahin kommt. Die werden in unterschiedlichen Ländern unterschiedlich ausfallen, aber dieser Wettbewerb um Strategien und Konzepte, um Ziele zu erreichen, der wäre relevant.
Hofmann: Ich bin da recht optimistisch. Denken Sie an die PRSP, die Poverty Reduction Strategy Papers. Das Verfahren, mit dem die erarbeitet werden, bedeutet doch, dass strategische Ansätze in der Gesellschaft auf andere Weise diskutiert und bearbeitet werden, als das früher der Fall war. Früher hat eine Planungsbehörde (selten mit Erfolgen wie etwa in Korea oder Singapur) eine Strategie für ein Land festgelegt. Jetzt haben wir einen partizipativen Prozess, die vorgeschlagenen Konzepte müssen mit verschiedenen Akteuren diskutiert werden.

Selbst die Weltbank weiß, dass sie nicht mehr mit einem Blueprint aus Washington kommen kann, sondern am Diskussionsprozess vor Ort teilnehmen muss. Die strategischen Debatten finden also durchaus weiterhin statt, aber auf einer viel politischeren Ebene. Das Wichtigste dabei ist, dass es sich um Prozesse handelt, die in den Ländern selbst stattfinden. Der Post-Washington Consensus bedeutet im Prinzip, dass es länderspezifische Antworten geben muss, und die müssen in den Ländern selbst erarbeitet werden.

Ihne: Jetzt kommen wir zurück zur Weltbank, denn die ist es – zusammen mit dem IWF –, die diesen Prozess trägt. Aber die Weltbank ist – im Unterschied zu den Forschungseinrichtungen, die wir hier vertreten – ein Think-Tank mit operativer Kraft, und in dieser Kopplung steckt ihre Chance. Sie hat einen Bereich, wo Analysen durchgeführt und Konzepte entworfen werden, und sie hat andererseits operative Bereiche, in denen sie Maßnahmen vor Ort mitbestimmen kann. Das ist genau das, was uns hier fehlt: Bei uns ist die Wissenschaft völlig isoliert am grünen Tisch. Wir brauchen auch in Deutschland eine stärkere Integration der Wissenschaft in die politischen Entscheidungsprozesse.

Luhmann: Science-Policy-Interface ist das wissenschaftliche Stichwort zu dieser integrierten Organisationsform. In der Umweltpolitik ist das in höherem Maße verwirklicht. Dass der Luftreinhaltungs-Prozess in Europa (LRTAP) so erfolgreich verlaufen ist, hängt damit zusammen, dass die Wissenschaft in diesen politischen Prozess auf ganz andere Weise integriert war, als es etwa in der Klimapolitik üblich ist. Wissenschaft ist ein Verfahren, um Informationen zu generieren. Und es gibt Informationen, die erhalten Sie nur als Mitspieler.

Hofmann: Aber dafür brauchen Sie immer einen bestimmten Typus von Wissenschaftler, den, der selbst an Veränderungs- und Gestaltungsprozessen teilhaben möchte. Wer sich im Elfenbeinturm eingerichtet hat, den können Sie nicht zum Politikberater machen, der ist dafür strukturell ungeeignet.

E+Z: Und wir brauchen dafür geeignete Institutionen. Das ist für mich in dieser Diskussion klar geworden: Unsere Institutionen, so wie sie sind, verhindern die Zusammenarbeit eher als sie zu ermöglichen.


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An dem Gespräch
nahmen teil:

Dr. Michael Hofmann
Leiter der BMZ-Abteilung 3 (Globale und sektorale Aufgaben; europäische und
multilaterale Entwicklungspolitik; Afrika, Naher Osten)
hofmann@bmz.bund.de

Dr. Hartmut Ihne
Geschäftsführer des Internationalen Wissenschaftsforums Bonn (IWB),
der Organisationsgemeinschaft des Zentrums für Entwicklungsforschung (ZEF)
und des Zentrums für Europäische Integrationsforschung (ZEI)
ihne.cicero@uni-bonn.de

Dr. Hans-Jochen Luhmann
stellvertretender Leiter der Abteilung Klimapolitik am Wuppertal
Institut, Mitglied der Kammer der EKD für Entwicklung und Umwelt
jochen.luhmann@wupperinst.org

Dr. Dirk Messner
Direktor des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik
dirk.messner@die-gdi.de

Moderation:
Reinold E. Thiel Chefredakteur von E+Z / D+C
reinold.thiel@fsd.de