Entwicklungspolitik und Entwicklungsforschung

Wie hilfreich ist die Wissenschaft für die Politik? – Ein Rundgespräch

Stärker ausgeprägt als in anderen Ländern sind in Deutschland die Berührungsängste zwischen Entwicklungspolitik und Entwicklungsforschung. Um herauszufinden, woran das liegt und was getan werden müsste, um eine bessere Zusammenarbeit herbeizuführen, trafen sich am 28. November 2003 in Bonn ein Vertreter des Entwicklungsministeriums (Michael Hofmann) und drei Vertreter der Wissenschaft (Hartmut Ihne, Universität Bonn; Hans-Jochen Luhmann, Wuppertal Institut; Dirk Messner, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik) zu einem Rundgespräch.

E+Z: Diese Diskussion sollte von zwei Vermutungen ausgehen: der einen, dass die Entwicklungspolitiker nicht genügend an wissenschaftlicher Beratung interessiert sind; und der anderen, dass die Wissenschaft nicht genügend Forschungsergebnisse anbietet, die für die Politiker brauchbar sind.

Hofmann: Politik braucht Beratung, darüber besteht kein Zweifel. Alle Ministerien haben wissenschaftliche Beiräte. Es werden viele Gutachten geschrieben für die Regierung, ebenso für den parlamentarischen Raum. Beide Seiten wissen also, dass sie einander brauchen. Die Frage ist, ob das, was die Wissenschaft anbietet, für die politische Praxis hilfreich ist. Im entwicklungspolitischen Bereich sind wir in hohem Maße in internationale Prozesse eingebunden, haben also bestimmte Zeitfenster, in denen wir Beratung brauchen: just in time, damit sie unmittelbar einfließen können in Arbeitsprozesse. Das muss von der Wissenschaft verstanden werden.

In den angelsächsischen Ländern, vor allem den USA, gibt es ein hohes Maß von Personalaustausch: Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen, die in der Administration arbeiten, dann in der Wirtschaft, dann an einem Forschungsinstitut. Dadurch erwerben sie ein umfangreiches Wissen über die verschiedenen Sphären und Empathie für das, was dort jeweils verlangt wird. Das gibt es bei uns so nicht. Ich glaube, es wäre wichtig, dass auch wir in der politischen Arena die Türen weiter öffnen. Das würde die Fähigkeit bei der Wissenschaft erhöhen, mehr Praxisrelevantes und dies zum richtigen Zeitpunkt anzubieten.


Drei Säulen, aber keine Brücke

E+Z: Der Wirtschaftsberater Roland Berger hat kürzlich gesagt, die deutsche Gesellschaft sei versäult, Wirtschaft, Wissenschaft und Politik stünden wie drei Säulen nebeneinander und es gebe keine Beziehung dazwischen. Warum ist das anders als in Amerika? Hängt das damit zusammen, dass wir das Berufsbeamtentum haben, in das niemand von außen eindringen kann?

Hofmann: Es ist auch im deutschen System möglich, dass ein Minister oder eine Staatssekretärin ihren personellen Gestaltungsspielraum ausnutzen, aber dabei gelten doch die Laufbahnrichtlinien. Insofern ist die Versäulung schon ein richtiges Bild. Man müsste öfter ein paar Bretter dazwischen legen, um die Bewegung von einer Säule zur anderen zu erleichtern.

Ihne: Diese Versäulungsthese halte ich für durchaus zutreffend. Die Gründe dafür sind ganz einfach. Es gibt unterschiedliche Klientelen und unterschiedliche Zielsetzungen. In der Wissenschaft hat sich im Laufe von Jahrhunderten ein stark selbstreferentielles System herausgebildet, eine eigene Welt, in der man sich austauscht, in der man Karrieren machen kann, ein Leben lang, ohne jemals Außenkontakt zu haben: der Elfenbeinturm. Wer hier arbeitet, muss das Profil der deutschen Universität in sich tragen – er muss analytisch arbeiten und wird so gehindert, für Fragen, die die Politik stellt, eine Antwort zu finden –, denn die wesentlichen Fragen, die der Politik von der Wissenschaft nicht beantwortet werden, sind nicht die analytischen, sondern die synthetischen Fragen, die nach dem big picture fragen. Die müssen interdisziplinär beantwortet werden, aber dafür gibt es an der deutschen Universität keine wirkliche Tradition. Stattdessen landet man in der Regel bei der Multidisziplinarität – das sind die verschiedenen Ansätze der Einzeldisziplinen zwischen zwei Buchdeckeln. Es müsste ein ganz neuer Typus von Wissenschaft etabliert werden, eine synthetische im Gegensatz zur analytischen, eine Querschnittwissenschaft.

E+Z: Aber einzelne betreiben diese Querschnittwissenschaft, etwa Franz Nuscheler in Duisburg. Wo liegen die Widerstände? Sind es institutionelle Widerstände?

Messner: Es gibt institutionelle Widerstände, das hat etwas mit den unterschiedlichen Karrierewegen zu tun. Persönlichkeiten wie es sie im angelsächsischen Bereich gibt, etwa Joseph Stiglitz, der eine wissenschaftliche Karriere macht, dann in der Clinton Administration eine wichtige Rolle spielt, dann in einer internationalen Organisation, schließlich zurückgeht an die Hochschule, hätten es bei uns unendlich schwer. Die Versäulung, die sich über viele Jahrhunderte herausgebildet hat, führt dazu, dass wir uns wechselseitig schief wahrnehmen. Die Wissenschaftler sind der Meinung, dass sie die Welt richtig abbilden, die Politiker vermuten, dass die Wissenschaftler keine Ahnung von der Realität der Welt haben.

Aber es gibt noch ein anderes Problem. Hans Singer hat neulich darauf aufmerksam gemacht, einer der großen, alten Entwicklungsdenker, dass die Entwicklungsforschung immer davon ausgegangen ist, man müsse nur eine kluge Problemanalyse und dann einen entsprechenden Lösungsvorschlag policy-orientiert vorlegen, dann sei das Problem schon quasi gelöst. Die Forschung hat sich stark mit Policy beschäftigt, aber zu wenig mit Politics und Polity, also mit der Frage: Wie füttert man eigentlich die Erkenntnisse und Lösungsvorschläge in die politischen Prozesse und Institutionen ein? Aber diese Dimension ist in der Entwicklungsforschung oft ausgeblendet.

Ein dritter Punkt ist der der Beschleunigung und der Moden im politischen Bereich. Damit hat Michael Hofmann als Politiker zu tun, aber auch wir als anwendungsorientierte Wissenschaftler: jeden Tag ein neues Thema. Wissenschaft ist aber auf eine mittelfristige Beschäftigung mit ihrem Gegenstand angewiesen, um verlässliche Expertise zu produzieren, und deswegen gibt es dieses Auseinanderlaufen zwischen dem, was Politik nachfragt und was Wissenschaft leisten kann.


Wer ist Agenda-Setter?

Ihne: Man sollte aber auch nicht zu sehr auf dem eigenen Tempo der Wissenschaft bestehen. Wenn es uns nicht gelingt, im Bedarfsfall wissenschaftliche task forces zu etablieren, die auf Anforderungen aus der Politik reagieren können, dann können wir die Verbindung zwischen den beiden Bereichen auch gleich kappen. Dahinter steckt die fundamentale Frage, wer eigentlich der Agenda-Setter bei Entwicklungsfragen ist. Die Wissenschaftler meinen meist, sie seien das, aber ich halte das für falsch. Der Agenda-Setter ist die Wirklichkeit, und ihre Gestaltungskräfte werden in erster Linie im politischen Raum erzeugt. Die Wissenschaft muss in der Lage sein, Agenda-orientiert zu arbeiten.

E+Z: Herr Hofmann, Sie haben gesagt, man muss manchmal just in time eine Beratungsleistung anfordern können. Heißt das, dass Sie dann einen Auftrag vergeben möchten und niemanden finden, der ihn erfüllt?

Hofmann: Wir müssen zur Kenntnis nehmen, dass in der deutschen wissenschaftlichen Szene vieles erschreckend ausgedünnt ist. Sicherlich könnten wir jeweils die Expertise, die wir brauchen, auf dem internationalen Markt der Wissenschaft finden. Aber in der Politik ist auch die Rückkopplung zum Denken in der eigenen Gesellschaft wichtig. Es hilft also wenig, zu wissen, dass es glänzende amerikanische Wissenschaftler gibt, die über das jeweilige Thema gearbeitet haben, wenn sie zu einer Problemlösung kommen, die nicht an deutsche Umstände adaptierbar ist. Ich will deshalb hier einen weiteren Akteur ins Gespräch bringen, von dem wir noch nicht geredet haben: die Medien. Politiker und Politikerinnen nehmen in hohem Maße das auf, was in den Medien einen Niederschlag findet. Das bedeutet, dass Journalisten eine wichtige Leistung erbringen, wenn sie ein „Screening“ der wissenschaftlichen Szene vornehmen und dann in einer Sprache, die für die Politik verständlich ist, darlegen, welche Interessen möglicherweise mit welcher Erkenntnis verbunden sind – wie uns das Jürgen Habermas lehrt. Das ist eine wichtige Scharnierfunktion.

Nun zum Punkt des Agenda-Setting. Wir haben es in der Politik ja häufig mit Richtungsentscheidungen zu tun, bei denen die Politik die Wissenschaft zu Hilfe ruft – denken Sie etwa an die gegenwärtige Debatte über das Sozialsystem. Dabei hat dann jede politische Richtung ihre Wissenschaftler, die ihre Argumente wissenschaftlich untermauern können. Das muss man sich vorstellen wie einen Prozess, ein Gerichtsverfahren. Paul Feyerabend, der große Wissenschaftstheoretiker, hat dieses Bild benutzt: Staatsanwalt und Verteidiger müssen ihre Argumente so vortragen, dass das mit Laien – nämlich den Schöffen – besetzte Gericht sie verstehen kann. Entsprechend spielen im politischen Prozess die Wissenschaftler die Rolle der Anwälte beider Seiten, und die Politiker, in der Rolle der Schöffen, müssen dann entscheiden.

E+Z: Das ist eine interessante Überlegung, setzt aber voraus, dass es die Wissenschaftler gibt, die in diesem Prozess auftreten. Sie haben eben selbst den Einwand gemacht, die deutsche wissenschaftliche Szene sei stark ausgedünnt. Tatsächlich gibt es kaum noch Lehrstühle für Entwicklungsökonomie, auch die Regionalwissenschaften leiden unter der Ausdünnung, deshalb kann die Entwicklungspolitik nicht einfach vorhandene Expertise abrufen. Müsste nicht die Politik die Aufgabe erkennen, jenen Teil der Wissenschaft, den sie für ihre Entscheidungen braucht, gezielt zu fördern, Forschungsaufträge zu erteilen? So wie etwa zwei Nichtregierungsorganisationen das Wuppertal Institut beauftragt haben, die Studie „Nachhaltiges Deutschland“ zu erarbeiten?

Luhmann: Wir haben dieses Gespräch mit einer Doppelvermutung begonnen, und ich glaube in der Tat, dass es sich hier um einen gemeinsamen Mangel von Wissenschaft und Politik handelt. Beide sind aufeinander angewiesen, aber sie verhalten sich wie ein Paar, das in einer schlechten Beziehung lebt. Das ist ein systemisches Problem, und es besteht nicht nur im Bereich der Entwicklungspolitik. Es besteht im Verhältnis zwischen Politikberatung und Wissenschaft generell. Mein eigenes Nachdenken hat mich zu der Konsequenz geführt, den einheitlichen Wissenschaftsbegriff aufzugeben. Es gibt gute Gründe für die klassische Wissenschaft, so zu sein, wie sie ist. Daneben muss es für spezielle Anforderungen etwas anderes geben, nämlich die Beratung – die aber haben wir als Teil der Wissenschaft, eben als Beratungswissenschaft zu verstehen. Und nur für diesen Teil der Wissenschaft brauchen wir ein anderes Verhalten. Dafür, aber auch nur dafür müssen andere Anreize gesetzt werden. Es handelt sich also nicht um individuelles Fehlverhalten, sondern um dysfunktionales Verhalten aufgrund eines Systemzwangs.

Hofmann: Ich akzeptiere, dass Wissenschaft sich nach selbstreferentiellen Gesichtspunkten organisieren muss, meine aber, dass diese selbe Wissenschaft zugleich Produkte erzeugt, die dann in den Beratungsbereich hineingetragen werden können. Die das tun, sind möglicherweise nicht die selben Personen. Der eine Typus ist der des Wissenschaftlers, der eine Theorie entwirft und glaubt, die Menschheit entwickle sich entsprechend diesem Pfad. Der zweite ist der Praktiker, der überzeugt ist, dass er sich darauf konzentrieren sollte, was umsetzbar ist. Und drittens gibt es den Typus, der dazwischen steht, der die Politik mit beeinflussen möchte, als politischer Journalist, oder in einer anderen Variante heute als Aktivist in einer Nichtregierungsorganisation. Diese neue Mittlerrolle, die viele NROs spielen, ist für die Medien und mittelbar für die Politik sehr wichtig, und sie macht zugleich deutlich, dass Wissenschaft – wie bei der Metapher der Gerichtssituation – Teil einer parteilichen Auseinandersetzung ist.

Luhmann: An dieser Stelle, Herr Hofmann, haben wir einen klaren Gegensatz. Sie sagen, die Wissenschaft erarbeitet die Ergebnisse, und dann müssen sie in die Gesellschaft transportiert werden. Meine Wahrnehmung ist, dass die Konzeption von Beratungsprodukten etwas anderes ist als der bloße Transport fertig erarbeiteter Ergebnisse, und zwar bereits auf begrifflicher Ebene. Beide Bereiche arbeiten auch tatsächlich mit unterschiedlicher Begrifflichkeit. Der Paläoklimatologe etwa hat einen anderen Treibhausbegriff als der Klimawissenschaftler, der der Umweltpolitik zuarbeitet. Und ich denke, dass die Wissenschaft sich nicht auf einen Mittler zwischen sich und der Politik stützen sollte, sondern dass das Screening – vermeintlich – unterschiedlicher Auffassungen und deren Aufbereitung für die Öffentlichkeit Aufgabe der Wissenschaft selbst zu sein hat, so dass die Politik das Ergebnis einfach abgreifen kann.


Entwicklungsforschung ausgedünnt

Messner: Ich möchte noch einmal auf das quantitative Problem kommen, das Herr Hofmann angesprochen hat. In dem Bereich Entwicklungsforschung, Außenpolitikforschung, sicherheitspolitische Forschung haben wir in Deutschland zwei- oder dreihundert Personen, die dazu professionell wissenschaftlich arbeiten, davon vielleicht hundert politikorientiert. In Großbritannien gibt es in diesen Feldern etwa zwei- oder dreitausend. Diese Zahlen machen den Engpass deutlich. Für die Ausbildung bedeutet das: Wir haben im Kontrast zu vergleichbaren Ländern nicht genügend qualifizierte junge Leute, die wir in internationale Organisationen entsenden können, die Sie, Herr Hofmann, ordentlich beraten können, und die anschließend in unseren wissenschaftlichen Instituten Spitzenleistungen erbringen.

Daraus ergibt sich eine zweite Frage: ob die Politik die Entscheidung trifft, dass Wissen für sie eine strategische Ressource ist, die entsprechend eingesetzt werden soll. Im angelsächsischen Bereich tut die Politik das. Die britische Außen- und Entwicklungspolitik setzt hier einen Schwerpunkt, beteiligt sich am internationalen Agenda-Setting und weiß, dass man massive wissenschaftliche Expertise braucht, wenn man in der Lage sein will, Weltbank- und IWF-Reformen, Debatten im Klimaprozess usw. zu beeinflussen. Wer solche Soft-Power-Kapazitäten hat, kann das Handeln vieler und die Richtung künftiger Politik wirksam beeinflussen. Wenn man sich in diese Richtung entscheidet, muss man die entsprechenden Empfangsstrukturen in den Ministerien schaffen, um anwendungsorientierte wissenschaftliche Expertise gezielt nutzen zu können.

Hofmann: Nun ist es ja nicht so, dass wir in Deutschland gar nichts dergleichen hätten. Wir haben in den 60er Jahren die strategische Entscheidung getroffen, dass wir das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik gründen. Im Bereich der Wirtschaftsforschung gab es bereits eine ganze Reihe von beratenden Instituten. Es ist also völlig klar, dass Politik Beratung braucht. Allerdings wird der Unterschied zum angelsächsischen Raum deutlich, wenn man konkret ein amerikanisches Institut, sagen wir die Brookings Institution, mit einem Institut in Deutschland vergleicht. Bei Brookings arbeiten Leute, die die Welt aus mehreren Bereichen kennen und daher wissen, was wirklich relevant ist für politische Prozesse. Und sie sind mit ihrer Expertise rechtzeitig da. Wenn in einer großen internationalen Organisation eine führende Figur neu ernannt wird, etwa bei Weltbank oder IWF, dann ist Brookings vorbereitet und kann eine Agenda für den Neuen vorlegen. Dazu sind wir in Deutschland noch nicht in der Lage.

Dass es solche Institute wie Brookings in den USA gibt und bei uns nicht, hängt auch damit zusammen, dass es dort ein hohes gesellschaftliches und wirtschaftliches Engagement zur Finanzierung von Forschungsinstitutionen gibt. Die sind nicht alle von der öffentlichen Hand finanziert, sondern weitgehend von privaten Stiftungen.

Ihne: Die Grundfrage bleibt letztlich: Wie kann die wertvolle Expertise, die die Wissenschaft zur Verfügung stellt, so in die Politik transferiert werden, dass sie wirkt? Wie kriege ich das, was wir hier erforschen, etwa in die politische Strategie der Bundesregierung hinein? Wir suchen da nach einem Missing Link. Das Zentrum für Entwicklungsforschung ist ja genau mit dieser Aufgabe gegründet worden, auf der Schnittstelle zwischen Theorie und Praxis, und nach acht Jahren Aufbau muss ich zu der Einsicht kommen, dass die Wissenschaft im klassischen Sinne der Universität das nicht ohne Reformen ihres Wirklichkeitssinns leisten kann. Wir können so etwas etablieren wie Beratungswissenschaft, wie Hans-Jochen Luhmann das genannt hat. Das setzt aber voraus, dass wir in der Lage sind, tatsächlich die Themen der jeweils aktuellen Agenda aufzugreifen. Und dafür brauchen wir Leute, die einen Theorie-Praxis-Approach haben, die sich in beiden Welten bewegen können. Die üblichen Wissenschaftler haben ihren letzten Außenkontakt mit der Wirklichkeit beim Abitur. Dann verschwinden sie in der Universität und beraten von dort aus die Wirklichkeit. Die kennen weder politische noch ökonomische Verhältnisse aus der Praxis. Das ist es, was geändert werden muss. Dieser neue Typus muss an der Schnittstelle zwischen Theorie und Praxis ausgebildet werden.

Luhmann: Die Ursache für diese Fehlentwicklung liegt in den falschen einheitlichen Evaluationskriterien, die zur Dysfunktionalität im Bereich der Beratungswissenschaften führen. Wissenschaftler werden von Wissenschaftlern evaluiert, bei Stellenbesetzungen wie bei der Bewertung von Forschungsinstituten, und es ist dieser Prozess, bei dem über die Ressourcenverteilung entschieden wird. Dabei finden aber die selbstreferentiellen Kriterien der reinen Wissenschaft viel stärker Berücksichtigung als nach außen gerichtete, beratungsorientierte Kriterien. So werden die Ressourcen in die falsche Richtung gelenkt. Tatsächlich verfügt der Wissenschaftsbereich über ganz beträchtliche finanzielle Ressourcen. Um die Kostenstruktur beratungsorientierter Forschung an einem Beispiel zu erläutern: Als das Wuppertal Institut die eben erwähnte Studie „Zukunftsfähiges Deutschland“ erstellt hat, haben die „auftraggebenden“ NROs, BUND und Misereor, rund hunderttausend Mark zur Verfügung gestellt, aber als die Studie schriftlich fertig war, hatten wir sechshunderttausend Mark ausgegeben. Dann aber kam erst das Eigentliche, die Vertretung der Studie in der Öffentlichkeit, und als wir danach Kassensturz machten, hatte das Ganze das Wuppertal Institut, den Ressourceneinsatz der NROs nicht gerechnet, zwei Millionen Mark gekostet. Nun ist das Wuppertal Institut ein politikorientiertes Institut; andere könnten ähnlich arbeiten, wenn sie durch eine Veränderung der Evaluationskriterien auf diesen Weg geführt würden.

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