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Tribüne

Trinkwasserprojekte – Blockaden, Mythen, Illusionen

Ulrich Menzel


01/2003		  

Trinkwasserprojekte – Blockaden, Mythen, Illusionen

Von Kay E. Ehlers

Trinkwasserprojekte gelten als besonders wichtig, haben aber oft entscheidende Mängel. Der wesentliche Grund dafür ist, dass sie als technische Projekte von Technikern geplant werden, dabei aber ihr gesellschaftlicher Zusammenhang übersehen wird.


Die Bereitstellung von sauberem Trinkwasser hat einen hohen Stellenwert in der Entwicklungspolitik. Wenn von Armutsbekämpfung, von Sozialpolitik, von Gesundheitsvorsorge die Rede ist – immer wird sauberes Trinkwasser genannt. Entwicklungspolitiker schmücken sich gern damit, dass wieder einmal ein neues Projekt gefördert worden sei: „Trinkwasser für 100 000 Menschen bereitgestellt.“ Aber schon diese Formulierung ist verräterisch: Trinkwassersysteme werden gebaut, Trinkwasser wird bereitgestellt – die Frage ist, ob die Zielgruppen das Angebot nutzen, und wie sie es nutzen? Ist der Betrieb der Trinkwassersysteme auf Dauer sichergestellt – technisch, organisatorisch, ökonomisch? In den Machbarkeitsstudien der Finanziellen Zusammenarbeit (FZ) werden diese Fragen zwar gestellt, aber all zu häufig rein schematisch beantwortet. Die Folge ist, dass Trinkwasserprojekte (vor allem solche in städtischen Räumen) oft den Erwartungen nicht gerecht werden, da sie die Zielgruppen nicht wirklich erreichen, die Einnahmen aus Wasserverkäufen nicht einmal die laufenden Kosten decken, die Wartung mangelhaft ist und schon nach wenigen Jahren kostspielige Rehabilitierungen eingeleitet werden müssen. Welche Faktoren spielen bei dieser Misere eine Rolle?


Planung nach technischen Kriterien

Städtische Trinkwasserprojekte stehen zumeist im Zeichen einer starren Mengen- und Konzeptplanung. Die Planungssparameter sind Bevölkerungszahl, Bevölkerungswachstum, erreichbarer Anteil der Bevölkerung, normativ gesetzter Pro-Kopf-Verbrauch. Auf der Basis dieser Zahlen wird eine Prognose für ein erforderliches Produktionsvolumen gestellt, und an ihnen wird die technische Detailplanung ausgerichtet. So kommt es, dass die konzipierten Vorhaben meist vergleichsweise große Projekte sind, die von den Trägern (bzw. Versorgern) nicht ohne das Know-how ausländischer Experten abgewickelt werden können.

Angemessener als solche reinen Neubauvorhaben wäre fast immer ein sukzessiver, kontinuierlicher Ausbau von Wasserversorgungsnetzen gemäß der Nachfrageentwicklung, also über längere Zeit gestreckt, und von der lokalen Versorgungsorganisation selbst zu leisten, daher auch angepasst an die Entwicklung von deren Leistungsfähigkeit. Dann würde das Problem von Fehlprognosen bei der Trinkwassernachfrage kaum noch auftreten, denn das Angebot könnte der tatsächlich existierenden Nachfrage folgen und Kapazitätsunterauslastungen ließen sich leichter vermeiden.

Bei einem solchen Vorgehen wären sicherlich die Kosten pro Kopf der versorgten Bevölkerung höher als die (theoretischen) Pro-Kopf-Kosten eines durchgeplanten Großprojekts. Da aber bei einem solchen Projekt eine größere Aussicht auf Nachhaltigkeit bestünde, wäre letzten Endes die Effizienz höher. Ein solcher Paradigmenwechsel würde einiges Umdenken erfordern. Bei den Finanzierungsinstitutionen liegt die Entscheidungskompetenz für Trinkwasserprojekte stark in der Hand von Ingenieuren, die über die komplexen Fragen der Leistungsfähigkeit des Trägers ebenso befinden wie über die Entwicklungschancen der Trinkwassernachfrage. Daher bleiben in der Regel nicht-technische Aspekte unterbelichtet , ingenieurstypische Sichtweisen dominieren die Auslegung der Infrastruktur im Sinne der inflexiblen und großvolumigen Planungspraxis.

Damit unterliegen die Projekte aber der Gefahr, falsch eingefädelt zu werden. Nicht die technische Überlegungen müssen am Anfang stehen, sondern zunächst muss umfassend, ergebnisoffen und entscheidungsrelevant geprüft werden, ob die Organisationsstruktur des Trägers und die politischen Rahmenbedingungen, unter denen er arbeitet, es zulassen, Projekte nicht nur technisch, sondern auch organisatorisch und ökonomisch zu einem nachhaltigen Erfolg zu machen. Das ist oftmals nicht der Fall. Überdies stieße man bei dieser Prüfung des Trägers schnell auf ähnliche Strukturen wie in den Finanzierungsinstitutionen selbst – die Trinkwasserversorgung in den Entwicklungsländern liegt vor allem in den Händen von Ingenieuren und Technikern, die ihre Aufgabe als rein technische Herausforderung begreifen. Deshalb werden Aufbau- und Ablauforganisation der Träger nicht umfassend genug durchleuchtet. Auch Personal- und Leitbildentwicklung oder Kostenrechnungssysteme sind kaum Gegenstand von strategischen Vereinbarungen zwischen Finanzierungsinstitutionen und Trägern. Ohne Zögern werden hingegen – die gewiss auch notwendigen – Schulungen von technischem Personal finanziert.

Noch folgenschwerer ist eine andere Unterlassung: Auch die Nachfrage nach Trinkwasser bei den Zielgruppen wird nicht hinreichend untersucht, vielmehr wird für die Planung ein Pro-Kopf-Verbrauch normativ festgelegt. Marktforschung und Marketing, ein aktives Zugehen auf die Zielgruppen sind in diesen behördlich geprägten Organisationen Fremdworte: Man kennt seine Klientel zu wenig, man glaubt die Tarifstrukturen sowieso nicht ändern zu dürfen, man hat sich an finanzielle Defizite bei der Trinkwasserversorgung gewöhnt. Auch die sogenannte Trägerförderung (renforcement institutionnel etc.) geht an diesem fundamentalen Problemkreis fast immer vorbei. Untersuchungen und Erörterungen sind eher darauf ausgerichtet, eine einmal vorgesehene technische Auslegung durchzusetzen. Wird beispielsweise festgestellt, dass die Zielgruppe über viele Brunnen mit gutem Wasser verfügt und dass es eventuell sogar ein ausgebautes System von ambulanten Wasserverkäufern gibt, so wird daraus nicht der Schluss gezogen, kein Trinkwasserprojekt durchzuführen oder gar die Versorgung über Brunnen und ambulante Händler zu verstärken, sondern es werden eher Mittel für eine Sensibilisierungskampagne bereitgestellt, die auf die noch bessere Qualität des Projekt-Trinkwassers hinweisen soll.


Nachfrage wird durch „Sensibilisierung“ erzeugt

Die skizzierten Rahmenbedingungen finden ihren Niederschlag in jenen Aspekten vieler Trinkwasserprojekte, die als „Begleitmaßnahmen“ bezeichnet werden, so als handele es sich um Fragen nur geringer Bedeutung. Die eben genannten Sensibilisierungskampagnen sind dafür ein gutes Beispiel. Sie sollen den Konsum von sauberem Trinkwasser populär machen. In vielen Projekten findet dabei eine Verengung der Sensibilisierung auf gesundheitliche Aspekte des Trinkwasserkonsums statt. Natürlich stimmt es, dass jährlich Millionen von Menschen durch verunreinigtes Trinkwasser erkranken und sterben. Dies sollte jedoch keinen exklusiven Platz in den Sensibilisierungskampagnen für Trinkwasser einnehmen. Die Entscheidung für den Konsum sauberen Trinkwassers hängt keineswegs allein – nicht einmal in erster Linie – vom Wissen über trinkwasserinduzierte Krankheiten ab. Mindestens genauso wichtig sind weitere Faktoren wie Komfort oder Basisinformation über Preise, Antragsverfahren, Kündigungsmöglichkeiten – nicht wenige potentielle Kunden haben unrealistische Vorstellungen über Preise und Tarife. Statt sich auch dieser erfolgversprechenden Ansatzpunkte zu bedienen, herrscht eine lähmende, gesundheitspädagogische Verkrustung. Warum Zielgruppen sauberes Trinkwasser konsumieren, ist jedoch sekundär – Hauptsache, sie tun es.

Das gesundheitspädagogische Paradigma geht einher mit einem speziellen strukturellen Organisationshintergrund. Oft werden Sensibilisierungskampagnen nicht von den Trägern der Infrastruktur durchgeführt, sondern von anderen Organisationen, die davon angeblich mehr verstehen. Hoch im Kurs stehen hierfür bei den Entscheidern auf Geber- wie auf Empfängerseite die Gesundheitsdienste und die Nichtregierungsorganisationen, die angeblich „näher an der Bevölkerung dran“ sind. Leider bedeutet diese Praxis, dass die Träger einen für ihre Überlebensfähigkeit zentralen Marketingaspekt nicht selber wahrnehmen und keine Kompetenz in diesem Bereich entwickeln können. Im übrigen ist die Eignung der genannten Organisationen für Marketingaufgaben oft genug zweifelhaft und organisatorisch von vornherein eine Fehlkonstruktion: mit projektzeitlich befristeter Perspektive sollen sie Interessen von Trägern, die sich bei Vermarktungsfragen und Zielgruppenproblemen für nicht zuständig erklären, aktiv und erfolgreich wahrnehmen? Das gelingt kaum je und zeigt die konzeptionelle Schwäche von Infrastrukturprojekten, bei denen die non-engineering Aspekte nicht angemessen berücksichtigt werden.


Hausanschlüsse oder öffentliche Zapfstellen

Ein weiterer Marketingmangel ist oft die ineffiziente Distribution des Trinkwassers. Bei städtischen Trinkwasserversorgungsprojekten stehen im wesentlichen zwei Wege zur Verfügung, auf den denen das Wasser zum Konsumenten gelangen kann: über öffentliche Zapfstellen oder über private Hausanschlüsse. Letztere sind für die Zielgruppen, insbesondere unter dem Aspekt des Komforts, wesentlich attraktiver als öffentliche Zapfstellen, eine Tatsache, die man in der Projektplanung gerne ignoriert: Mit gut gemeinter Sozialstaatsargumentation bevorzugen die Planer öffentliche Zapfstellen. Das empirisch nicht belegte Standardargument ist, dass sich ärmere Schichten keine Hausanschlüsse leisten könnten. Tatsächlich empirisch belegt ist hingegen, dass die Träger mit der direkten oder indirekten Verwaltung der öffentlichen Zapfstellen oft nicht zurande kommen, und dass ein wirksames Marketing für Hausanschlüsse erschwert wird. Dabei könnten gerade die Hausanschlüsse ein Mittel sein, um das Scheinproblem der benachteiligten ärmeren Schichten zu lösen: Man müsste nur propagieren, dass jeder Besitzer eines Hausanschlusses Wasser an jedermann weiterverkaufen darf und sogar soll. Der Weiterverkauf auf Nachbarschaftsbasis ist geschieht vielerorts ohnehin, legal oder illegal, und die Investitionen in öffentliche Zapfstellen, die in vielen Projekten schon nach kurzer Zeit saniert werden müssen, sind vor diesem Hintergrund noch deutlicher als Fehlinvestitionen zu erkennen.

Ein auf theoretischer Ebene nicht von der Hand zu weisendes Argument für die öffentlichen Zapfstellen sind die im Vergleich zu Hausanschlüssen geringeren Pro-Kopf-Kosten. Dem stehen aber in der Praxis gravierende Nachteile gegenüber. Dazu gehört nicht nur das Wartungsproblem, auch die Nachfrage nach Wasser und die Bereitschaft, für dieses Angebot zu zahlen, sind entscheidend niedriger, denn die öffentliche Zapfstelle unterscheidet sich aus Zielgruppensicht nicht genügend vom Brunnen oder vom Oberflächenwasser.

Betriebswirtschaftliche Nachhaltigkeit gibt es mit diesem Distributionskonzept meist nicht. Gelegentlich wird auch das Argument vorgetragen, Zapfstellen seien der einzige Ort, an dem Frauen ungestört miteinander kommunizieren könnten. Zumindest für den afrikanischen Kontext dürfte diese Behauptung unzutreffend sein und kann wohl nicht – auch angesichts des damit verbundenen Zeitaufwands und der gesundheitsschädlichen Implikationen des Wasserholens – die technische Auslegung eines Distributionssystems bestimmen.

Unzureichend durchdacht ist auch das Konzept verbilligter Hausanschlüsse (branchements sociaux). Diese werden oft auf Wunsch der Finanzierungsinstitution bereitgestellt, um bei neuen Wasserversorgungssystemen oder bei Erweiterungen bestehender Netze die Nachfrageentwicklung zu beschleunigen und Erfolge bei der Verbrauchsentwicklung nachzuweisen. Offiziell dienen diese verbilligten Hausanschlüsse dazu, auch sozial benachteiligten Schichten (die gleiche Argumentation wie bei öffentlichen Zapfstellen) einen Hausanschluss zu ermöglichen. Tatsächlich profitieren in der Regel aber eher solche Nutzer davon, die über gute Beziehungen zu Entscheidungsträgern verfügen. Darüber hinaus wird Neukundschaft dazu verleitet, die Bereitstellung weiterer verbilligter Anschlüssen abzuwarten, so dass paradoxerweise die Nachfrage eher reduziert wird und es insgesamt zu einer erratischen Nachfrageentwicklung kommt. Ein kontinuierliches Wassermarketing wird dadurch unnötig erschwert. Dass sich viele Versorger mit überhöhten Anschlusskosten – so als sei ihr eigentliches Geschäft der Verkauf von Anschlusseinrichtungen – selbst im Wege stehen, sei zusätzlich angemerkt; auch dies ist der Nachfrageentwicklung nicht förderlich.

Weitere Probleme werden geschaffen durch starre, die Marktsituation nicht reflektierende Tarifstrukturen (mit zusätzlichen Komplikationen bei gleichzeitiger Distribution des Wassers über Hausanschlüsse und öffentliche Zapfstellen), Bemühungen um eine oft eher rituelle Zielgruppenpartizipation (dies allerdings eher in Projekten der ländlichen Wasserversorgung) und sachfremde Einflussnahme (beispielsweise bei der Auswahl der Städte, die von einem Projekt profitieren sollen) gehören. Auch diese negativen Faktoren werden umso eher wirksam, je techniklastiger die Projekte konzipiert und durchgeführt werden.


Wie kann man es besser machen?

Die hier geschilderten Beobachtungen beziehen sich auf Projekte unterschiedlicher Finanzierungsorganisationen vor allem in Westafrika sowie auf zusätzliche Erfahrungen in Nordafrika und Asien. Sie gelten selbstverständlich nicht für alle Projekte – einzelne positive Beispiele lassen sich durchaus finden. Die Beobachtungen treffen aber meines Erachtens den generellen Charakter dieser Projektsparte. Im Dreieck zwischen konservativen Finanzierungsinstitutionen, abhängigen Empfängern und ausschreibungsgebundenen Consultingfirmen hat sich eine wenig kreative, zielgruppenferne, selbstreferentielle Struktur von „Traditionen“ und akzeptierten Vorgehensweisen herausgebildet, die den Begriff der Nachhaltigkeit benutzt, aber die Voraussetzungen dafür nicht genügend fördert.

Um diese Struktur aufzubrechen, wäre es erforderlich, dass auch Projekte der Finanziellen Zusammenarbeit nicht in das Korsett eines festen Zeitplans gesteckt werden, sondern dass ihnen die Zeit gelasssen wird, sich organisch zu entwickeln. Trinkwasserprojekte sollten nicht als „der große Wurf“ konzipiert werden, sondern sich Stück für Stück voranarbeiten und in viel stärkerem Maße als bislang üblich vom Träger verantwortet werden. Vor allem müsste die Konzeption derartiger Projekte gleichgewichtig neben der Technik die Aspekte der Organisationsentwicklung des Trägers und des Wassermarketing verfolgen.


Kay E. Ehlers, Ausbildungen als Bauingenieur und Soziologe, seit 1987 in FZ-Trinkwasser- projekten tätig, arbeitet derzeit als Planer und Organisationsentwickler in der Hamburger Verwaltung. kaye.ehlers@t-online.de