E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 7/8, Juli/August 2001,
S. 224 - 227)

Dass das BMZ versucht, der Legitimationskrise der Entwicklungspolitik durch intensivere Erfolgskontrollen entgegenzutreten, hält Berthold Kuhn für einen Irrweg.

Er schlägt stattdessen vor, größere Sorgfalt bei der Auswahl der einheimischen Partnerorganisationen aufzuwenden, Anreizstrukturen für deren Leistungsorientierung zu schaffen und ihre Kapazitäten und Kompetenzen durch begleitende Beratungs- leistungen zu stärken.

Das BMZ hat in der letzten Zeit versucht, der zunehmenden politischen und intellektuellen Kritik an der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) mit einer großen Rechtfertigungsoffensive zu begegnen. Das Mittel dazu waren Querschnittsevaluierungen über die Wirkung von Projekten und eine Untersuchung über Methoden und Praxis der Evaluierung1. Dem wohlmeinenden Unternehmen liegt ein typisch bürokratisches Missverständnis zu Grunde - dass nämlich einer Legitimationskrise mit größeren Erfolgskontrollen beizukommen ist, statt mit Innovation und Kreativität, um zwei Schlagworte zu benutzen, die in der entwicklungspolitischen Praxis wohl Fremdwörter bleiben werden, die jedoch in einer Zusammenarbeit mit der Wissenschaft durchaus mit Leben gefüllt werden könnten. Dies will ich im Folgenden versuchen.

Defizite in der praktischen Entwicklungspolitik manifestieren sich weniger in der thematischen Relevanz von Projekten, sondern vor allem im methodischen, organisatorischen und institutionellen Bereich. Sie lassen sich wie folgt kennzeichnen:

• Institutioneller Bereich: singuläre, geschlossene und homogene Trägerstrukturen statt multipler, offener und heterogenener Trägerstrukturen;
• Organisatorischer Bereich: angebotsorientiert statt nachfrageorientiert; durchführungsorientiert statt opportunitätsorientiert;
• Methodischer Bereich: Blueprint-Ansatz und Zielfixierung statt prozessorientiertes und zielflexibles Management.

Die bisherige Praxis

Um dies zu erläutern, soll hier ein (fiktives) typisches Beispiel dieses Projekttyps mit seinen Konsequenzen für die entwicklungspolitische Praxis dargestellt werden:

Eine staatliche Behörde in einem Empfängerland implementiert ein großes bilaterales Entwicklungsvorhaben, z. B. ein Ausbildungsprojekt, ein landwirtschaftliches Beratungsprojekt oder ein Gesundheitsprojekt, das in einer Armutsregion des Landes angesiedelt ist. Ein oder mehrere ausländische Experten oder Berater sind mit der Betreuung des Projektes befasst. Gegen Vorlage von Projektfortschrittsberichten wird der einheimischen Partnerorganisation Mittelzufluss garantiert, denn institutionelle Alternativen bestehen in der festen Counterpartstruktur nicht. Ausrüstungsgegenstände wie Fahrzeuge, Computer und anderes Gerät gehen nach Projektende in den Besitz der einheimischen Organisation über.

Die einheimische Behörde und ihre Mitarbeiter erwarten sehnsüchtig das Ende der nervenaufreibenden Zusammenarbeit mit den fordernden ausländischen Experten und die Übernahme der Ausrüstungsgegenstände. Viele der einheimischen Mitarbeiter sind strafversetzte Entwicklungsbeamte oder Angestellte des öffentlichen Dienstes, die freiwillig in dieser Armutsregion keinen Dienst tun würden. Die ausländischen Experten kämpfen gegen Inkompetenz, Lethargie und Korruption beim Counterpart und halten ihre Präsenz für unersetzlich für den Projekterfolg.

Entwickelt sich aus dieser Spannung eine Krisensituation, so werden mit den bescheidenen Projektmitteln sogenannte Organisationsentwickler aus der Zentrale oder von Beratungsfirmen angefordert, die mit hoher soziokultureller Kompetenz und Mediationskenntnissen am Mitarbeiterstab herumdoktern - mit wenig oder gar keinem Erfolg angesichts fehlender Motivation und Anreizstrukturen für Leistungsorientierung.

Für Projekte wie dieses gilt, dass bis Ende der 80er Jahre die Spielräume für eine Einflussnahme der entwicklungspolitischen Geber gegenüber den Empfängerstaaten bei der Auswahl von Counterparts recht gering waren, weil die Entwicklungspolitik im Kalten Krieg noch stark außenpolitisch fremdbestimmt war. Dies galt erst recht für die Durchführungsorganisationen, die typischerweise von den Empfängerländern nominiert wurden, allerdings im Einvernehmen mit den Geberorganisationen, die ebenfalls geschlossene und zumeist singuläre Trägerstrukturen favorisierten, weil so die vertragstechnischen Probleme geringer waren. Die Durchführungsorganisationen erhielten dann gegen Vorlage von Projektplanungs- und Fortschrittsberichten die verabredeten finanziellen Zuwendungen und Beratungsleistungen.

An der Situation geschlossener Trägerstrukturen hat sich, trotz größerer Spielräume der EZ nach Auflösung des Ost-West-Konflikts, nichts Wesentliches geändert. In einigen Fällen sind Regierungsorganisationen oder große NROs dazu angehalten, kleine Partner in die Durchführung mit einzubeziehen. Dies passiert jedoch in vielen Fällen nur auf unbefriedigende Weise oder gar nicht, weil institutionelle Eigeninteressen der beteiligten Counterpart-Organisation gegen "outsourcing" sprechen. Nehmen wir das Beispiel eines Großprojektes der ländlichen Entwicklung:

Das Rangpur Region Rural Development Programme in Bangladesch wurde mit 29,10 Millionen Euro von der Europäischen Kommission gefördert, mit 3 Millionen Euro von der niederländischen Regierung und mit 4,77 Millionen Euro von der Regierung von Bangladesch. Die Projektaktivitäten in den Bereichen einkommensschaffende Maßnahmen, Kleinkredite, Grundbildung und Infrastrukturaufbau starteten im Jahr 1989. Das Projekt wurde im Januar 2000 abschließend unter maßgeblicher Mitarbeit des Autors evaluiert. Aus der Evaluierung ergab sich zwar eine Einkommenssteigerung bei den Zielgruppen, aber auch, dass die ursprünglich vorgesehene Einbeziehung von NROs als Partnerorgansationen der Durchführungsbehörde Bangladesh Rural Development Board (BRDB) nicht stattgefunden hatte. Darunter litt die Nachhaltigkeit des Vorhabens.

Zwar kann sich die Einbeziehung von Partnern nach Maßgabe von Selektionskomitees in der Praxis strittig und schwierig gestalten, jedoch könnte solchen Problemen mit möglichst objektivierbaren Leistungskriterien begegnet werden. Dies ist z. B. bei Vorhaben, die die Bereitschaft der Kofinanzierung oder Arbeitsleistungen der Zielgruppen voraussetzen, leicht möglich.

Viele Durchführungsorganisationen in der EZ befinden sich weder in einer Wettbewerbssituation, noch drohen ihnen ernsthafte Sanktionen bzw. Einbußen bei gravierender Leistungsunfähigkeit, da im Rahmen der verabredeten festen Durchführungsstruktur keine operationellen Alternativen bestehen.

Vorschläge für eine kreativere EZ

Mit welchen kreativen und innovativen organisatorischen Arrangements könnte die EZ den Mißerfolgen der meisten vergangenen Projekte und zugleich der Legitimationskrise begegnen?

Die erste Voraussetzung wäre, dass dies überhaupt von den beteiligten Institutionen und Personen gewünscht wird. An dieser Voraussetzung kann zwar aus verschiedenen Gründen gezweifelt werden, ich will mich damit jedoch zunächst nicht weiter aufhalten und zu den Vorschlägen kommen, wie die EZ kreativer und innovationsorientierter agieren könnte. Das Rad soll hier nicht neu erfunden, aber zumindest anders aufgehängt werden, damit die EZ endlich mehr Erfolge vorweisen kann. Dazu wäre nötig:

Institutioneller Bereich:
multiple, heterogene und offene Trägerstrukturen

Die Empfehlung einer multiplen und heterogenen Trägerstruktur, d. h. einer (gleichzeitigen) Zusammenarbeit mit kommerziellen, gemeinnützigen und staatlichen Anbietern, leitet sich einerseits aus der innovationstheoretischen Forderung der Akteurheterogenität ab, andererseits erhöht eine Zusammenarbeit mit verschiedenen Anbietern die Wahrscheinlichkeit, dass mit angepassten Dienstleistungskonzepten operiert wird.

Bei einem akteurheterogenen Ansatz ist eine kontinuierliche Überprüfung möglich, ob typische Zielgruppen für NROs - etwa Arme in entlegenen Regionen - soweit über der wirtschaftlichen und/oder politisch-administrativen Marginalitätsschwelle stehen, dass sie entweder marktfähig geworden sind oder durch stärker standardisierte Sozialprogramme der Regierung kostengünstiger erfasst werden können als durch eine intensive und partizipationsorientierte Zusammenarbeit mit NROs.

Andererseits lassen sich aus unbefriedigenden Ergebnissen der Zusammenarbeit mit Staatsakteuren und Marktakteuren ebenfalls entsprechende Konsequenzen ziehen, die z. B. zunächst eine intensivere Betreuung der Zielgruppen durch NROs vorsehen würden.

Es wird hier deutlich, dass dieses Handlungsmodell ein grundlegendes Verständnis von komparativen Vorteilen der verschiedenen entwicklungspolitischen Akteure zur Voraussetzung hat. Die komparativen Vorteile von NROs liegen in ihren Möglichkeiten, freiwillige und ehrenamtliche Arbeit zu generieren, in ihren partizipativen und betreuungsintensiven Arbeitsmethoden und ihren Freiheiten zu experimentellen Projekten. Sie sind damit für die Arbeit mit marginalen Zielgruppen prädestiniert, die Staat und Privatwirtschaft mit ihren Leistungen nicht erreichen.

Eine offene Trägerstruktur bedeutet, dass die Beteiligung verschiedener Anbieter an der Durchführung von Entwicklungsvorhaben ermöglicht werden soll und die Auswahl der Partner anhand transparenter und möglichst objektivierbarer Leistungskriterien kontinuierlich überprüft werden soll.

Tatsächlich stehen in vielen Entwicklungsländern Staatsakteure, Marktakteure und zivilgesellschaftliche Akteure für die Realisierung entwicklungspolitischer Vorhaben in verschiedenen Politikfeldern zur Verfügung. Ein besonders gutes Beispiel hierfür sind beschäftigungs- und einkommensschaffende Projekte sowie Aus- und Fortbildungsvorhaben.

Statt ausschließlich mit einem Anbietertypus, etwa mit einem Ministerium und nachgeordneten Regierungsbehörden oder mit einer/mehreren Nichtregierungsorganisationen, zusammenzuarbeiten, könnte die EZ konzertierte Aktionen unterstützen.

Organisatorischer Bereich:
Nachfrageorientierung und Opportunitätsorientierung

Nachfrageorientierung bedeutet, dass die entwicklungspolitischen Leistungen nachweislich von den Zielgruppen nachgefragt werden. Als Nachweis sollte dabei nicht ausreichen der übliche vage Verweis auf eine Beteiligung der Zielgruppen bei der Problemanalyse und der Bestimmung der Aktivitäten (z. B. in Form von Workshops der Zielorientierten Projektplanung), sondern es sollten möglichst transparente und objektivierbare Kriterien ermittelt werden, z. B. die Erbringung einer Arbeitsleistung seitens der Zielgruppen, die zahlenmäßige Nachfrage eines Angebotes, die Übernahme von Risiken oder die finanzielle Beteiligung der Zielgruppen an der Unterstützungsleistung.

Typische entwicklungspolitische Projekte, z. B. Trainingsvorhaben, sind jedoch stark angebotsorientiert und kaum nachfrageorientiert. Nicht selten werden in der EZ den einheimischen Trainees jede Menge Vergünstigungen in Form von "sitting fees", "transport allowances" und "food allowances" angeboten. Die dadurch geförderte Empfängermentalität bei nationalen und lokalen Fachkräften in Empfängerländern hat vielerorts solche Ausmaße angenommen, dass ein Markt für sinnvolle und notwendige Trainingsmaßnahmen zur beruflichen Fortbildung und Zusatzqualifikation kaum entstehen konnte.

Opportunititätsorientierung statt Durchführungsorientierung besagt, dass die EZ die Durchführungsverantwortung viel weitgehender an einheimische Partner abgeben sollte als bisher. EZ sollte einheimischen Akteuren Informationen geben, Berater zur Seite stellen und Anreizstrukturen, z. B. durch Kofinanzierungen, schaffen, um die gewünschten Ziele zu verwirklichen, statt selbst die Durchführungsverantwortung zu übernehmen. Öffentliche Geber tun sich mit solchen Ansätzen schwer, weil sie innerhalb begrenzter Zeiträume direkt messbare Ergebnisse produzieren wollen. Beispiele, bei denen der durchführungsorientierte Ansatz mehr Schaden als Nutzen angerichtet hat, finden sich etwa bei einigen Projekten zur Abschaffung von Kinderarbeit, wo Nichtregierungsorganisationen in ihren Projekten die Konfrontation mit Unternehmen gesucht haben.

Die Beratungsfirma InnovateCo und die GTZ haben in Bangladesch und Pakistan gezeigt, dass mit einem opportunitäts- und informationsorientierten Ansatz eine erfolgreiche Zusammenarbeit mit Staat, europäischen Importeuren, einheimischen Unternehmen und NROs gute Ergebnisse erbringen kann. So hat die Regierung von Pakistan nach einer einmonatigen intensiven Aufklärungs- und Informationsstudie von InnovateCo/GTZ öffentlich angekündigt, sie werde die ILO-Konventionen 100 und 138 zur Abschaffung von Kinderarbeit und Diskriminierung am Arbeitsplatz ratifizieren, die Arbeitsgesetzgebung reformieren und Umsetzungsstrategien in Zusammenarbeit mit der ILO, Arbeitgeberverbänden, Unternehmen und Gewerkschaften entwickeln2. Die Erfolge gehen sicherlich auch auf die Bemühungen anderer Akteure wie ILO, Importeure und internationale NROs zurück, doch konnte mit dem partizipativen und business-friendly approach von InnovateCo/GTZ letztlich der Durchbruch erzielt werden.

Methodischer Bereich:
prozessorientiertes und zielflexibles Managementkonzept

In der EZ werden Ziele, Zeitrahmen und Budget für Projektdurchführungen im Voraus festgelegt. Daraus ergeben sich erhebliche Einschränkungen für eine prozessorientierte, nachfrageorientierte und flexible Steuerung von Vorhaben. Würde sich die EZ mehr aus der Durchführungsverantwortung zurückziehen und stärkere Anreize für einheimische Partner zur Realisierung von Vorhaben schaffen, dann würde sie sich selbst einem weniger großen Rechtfertigungsdruck aussetzen, oder anders: der Rechtfertigungsdruck würde sich dann auf die geeignete Auswahl von Partnern beziehen statt auf die Durchführung.

Viele Institutionen der Entwicklungspolitik haben sich durch Methoden wie Zielorientierte Projektplanung (ZOPP), Projektplanungsübersichten (PPÜ) und Logical Frameworks dazu verleiten lassen, die Spielräume für Anpassungsprozesse zu verkleinern. Angesichts geringer Planungskompetenz von Partnerorganisationen wurde die verpflichtende Einführung von Planungsmethoden propagiert. Fast alle großen Geberorganisationen arbeiten spätestens seit den 90er Jahren mit detailliert ausdifferenzierten Planungsmethoden. Diese Methoden werden häufig nicht als ein Mittel zum Zweck der notwendigen und wichtigen Förderung von fokussiertem und strukturiertem Denken und besserer Kommunikation betrachtet, sondern zum Selbstzweck erhöht. Damit begrenzen sie Kreativität, Innovationsfähigkeit und Flexibilität, statt sie zu fördern.

Der Aufbau von Planungs- und Durchführungskapazitäten in Entwicklungsländern ist ein sinnvolles und förderungswürdiges Anliegen. Allerdings sollten solche Vorhaben nicht, wie es bei der Trägerförderung geschieht, angebotsorientiert mit der Durchführung von Projekten vermengt werden, sondern projektunabhängig als nachfrageorientiertes "capacity building" geschehen.

Konsequenzen für die Planung
und Durchführung von Entwicklungsvorhaben

Statt Projekte von Anfang an durchzuplanen, sollten entwicklungspolitische Vorhaben Raum für die Förderung unterschiedlicher Ideen, Ansätze und Partner lassen. Für die Planung und Durchführung lässt sich aus den vorhergehenden Überlegungen in einem akteursorientierten Handlungsmodell die folgenden Verfahrensweise ableiten:

Eine bilateral bzw. multilateral besetzte Arbeitsgruppe (Regierungsbeamte und Experten) könnte zunächst einen für verschiedene Akteure offenen Ideenwettbewerb durchführen, finanzielle Anreizstrukturen für die Durchführung anbieten und zugleich Kriterien für deren Beurteilung entwickeln. Bewähren sich Akteure im Laufe der Durchführung von einzelnen Vorhaben, indem es ihnen z. B. gelingt, die Zielgruppe zu Eigenleistungen zu motivieren, Einkommens-, Beschäftigungs-, Produktions- oder Lernerfolge nachzuweisen, könnten ihnen weitere Mittel zugesprochen werden. Die Partner hätten in einem solchen anreizorientierten Verfahren ein höheres Eigeninteresse, erfolgreich zu arbeiten und dies den Gebern nachzuweisen.

Ausländische Experten wären in der Durchführungsverantwortung überflüssig. Sie würden jedoch bei der Beurteilung von Projektideen, der Entwicklung von Erfolgskriterien und für die Beurteilung von Leistungen benötigt. Wettbewerb zwischen Akteuren und unabhängige Beurteilung würden Mißbrauch von Fördergeldern und ineffektives und ineffizientes Projektmanagement im Laufe eines Vorhabens reduzieren oder verhindern.

Ein solcher Ideenwettbewerb mit einer akteursoffenen und prozessorientierten Managementstruktur ist nicht mit einer Ausschreibung zu verwechseln. Die Fördermittel sollen bewusst auf mehrere Akteure verteilt werden, es soll möglich sein, neue Akteure im Laufe des Vorhabens mit einzubeziehen, und laufende Beurteilungen sollen eine Auslesefunktion erfüllen. Selbst bei einer relativ aufwendigen partnerschaftlichen Supervisionsstruktur wären diese Vorhaben nachhaltiger und kostengünstiger als bei der bisherigen Praxis, ausländische Experten dauerhaft mit der Durchführungsverantwortung zu betrauen.

Bisher engagiert sich die EZ zu sehr in Projektdurchführung und aufwendiger Erfolgskontrolle mit einzelnen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren ( Projektitis). Sie sollte viel mehr Anreizstrukturen schaffen, damit kompetente einheimische Partner ihre Ideen und Innovationen verwirklichen können und sich weitere Kenntnisse und Fähigkeiten im Projektmanagement aneignen. Auch in Ländern mit geringen konzeptionellen und institutionellen Kapazitäten könnte ein Rückzug aus einer begleitenden Beratung einzelner Akteure mindestens schrittweise angestrebt werden.

2) Pakistan to ratify ILO conventions 100, 138 in April: Omar; in: The Nation (Islamabad), 22. März 2000