E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 2, Februar 2002, S. 49 - 50)

Entwicklungszusammenarbeit im Bereich innere Sicherheit war in der Vergangenheit zu stark auf die Stärkung einzelner Institutionen wie Polizei oder Justiz konzentriert. Damit Reformen Wirkung entfalten können, muss jedoch der gesamte Sicherheitssektor in den Blick genommen und müssen Sektorstrategien ausgearbeitet werden. Vor allem muss vor der Durchführung von Reformen ermittelt werden, was aus Sicht der Bevölkerung, insbesondere der Armen, die größten Probleme im Sicherheitssektor sind. Community Policing ist beispielsweise ein Modell für Polizeiarbeit, bei der die Bevölkerung beteiligt wird und mit der sie sich daher identifizieren kann. Colin Roth, ehemaliger Mitarbeiter des britischen Department for International Development (DFID), beschreibt den Ansatz der britischen Entwicklungspolitik.

Schutz vor Gewalt und Kriminalität ist eine unabdingbare Voraussetzung für nachhaltige Entwicklung und Armutsreduzierung. Kriminalität und ihre Bekämpfung verursachen in Entwicklungsländern Kosten in Höhe von bis zu 14 Prozent des Bruttosozialprodukts (in den Industrieländern liegt dieser Wert bei durchschnittlich fünf Prozent). Laut Weltbank kann eine hohe Kriminalitätsrate das Wirtschaftswachstum in einem Land um bis zu zwei Prozentpunkte nach unten drücken. Ohne ein Gefühl von Sicherheit werden Arme nicht in ihre Entwicklung investieren; Bauern werden weder Viehzucht noch Ackerbau betreiben, wenn es wahrscheinlich ist, dass ihr Vieh und ihre Produkte Dieben in die Hände fallen. Und sie werden weder Zeit noch Geld in die Kultivierung ihres Landes investieren, wenn nicht sicher ist, dass Landstreitigkeiten durch faire Verfahren gelöst werden.

Öffentliche Sicherheit umfasst sowohl die Landesverteidigung, die dem Militär eines Staates obliegt, als auch die innere Sicherheit, die zu gewährleisten Aufgabe von Polizei, Justiz und Strafvollzug ist. Mit dem Militär in Partnerländern arbeitet das DFID nicht unmittelbar zusammen; die britische Entwicklungspolitik achtet aber darauf, dass die Streitkräfte auf dem Boden des Gesetzes, im Rahmen des Staatsbudgets und unter ziviler Kontrolle operieren und dem Volk, über die Legislative, Rechenschaft ablegen. Doch in erster Linie engagiert sich das DFID auf der zivilen Seite: Es möchte einen Beitrag dazu leisten, dass die Bevölkerung vor Gewalt, Diebstahl und Sachbeschädigung geschützt ist und dass jedermann Zugang zu einem Rechtssystem hat, das gerecht, zügig und vorurteilslos arbeitet.

Der Sicherheitssektor muss
als Ganzes betrachtet werden

Die internationale entwicklungspolitische community hat den Bereich der inneren Sicherheit bislang nicht als eigenständigen Sektor wahrgenommen und ihn daher mehr oder weniger vernachlässigt. Bisher zielte Entwicklungszusammenarbeit im Sicherheitssektor in der Regel auf die Stärkung einzelner Institutionen wie die Polizei oder die Gerichte. Das DFID ist der Ansicht, dass dem Sektor insgesamt mehr Aufmerksamkeit geschenkt werden muss: Entwicklungspolitische Maßnahmen müssen nicht in jedem Fall den gesamten Sektor betreffen, sie sollten aber auf einer Analyse des Gesamtsektors beruhen und Teil einer Sektorstrategie sein. Denn die unterschiedlichen Komponenten des Sicherheitssektors stehen in Wechselwirkung zueinander: Verbesserungen in einem Bereich des öffentlichen Sicherheitssystems können ohne Korrekturen in einem anderen Bereich ihre Wirkung verfehlen. Gefängnisse beispielsweise sind eine Brutstätte für Kriminalität. Solange daher in einem Land die Gefängnisse hoffnungslos überfüllt sind, können Strategien zur Reduzierung von Kriminalität mittelfristig nicht erfolgreich sein. Und umgekehrt kann die Reduzierung der Anzahl der Häftlinge ein wichtiger Beitrag zur Kriminalitätsprävention sein. Um die Kriminalitätsrate zu senken, kann es also sinnvoll sein, die Bedeutung von Geldstrafen und Kautionen in einem Rechtssystem zu erhöhen.

Ein zweiter Mangel bisheriger Entwicklungszusammenarbeit im Sicherheitssektor ist, dass diese häufig aus der Perspektive der zu unterstützenden Institution, z. B. der Polizei, formuliert wurde. Das DFID dagegen vertritt die Ansicht, dass Probleme stärker aus dem Blickwinkel der "Kunden" dieser Institutionen betrachtet werden müssen, insbesondere aus der Sicht der Armen und verletzbarer Gruppen wie Frauen, Kinder, ältere Menschen und Minderheiten. Welche Aspekte von Sicherheit haben für arme Bürger Vorrang? Was halten sie vom Rechtssystem, was sind aus ihrer Sicht dessen Hauptschwachstellen? Wo sehen sie den größten Reformbedarf? Das sind Fragen, die sich die Geber stellen müssen und die ihnen wichtige Hinweise für ihre Arbeit geben können.

Die Anliegen der Armen als
Ausgangspunkt für Sektorstrategien

In Uganda beispielsweise kamen ein Participatory Poverty Assessment der Weltbank und der Poverty Eradication Action Plan (PEAP) der ugandischen Regierung zu dem Ergebnis, dass das Strafrechtssystem nur unzureichend an den Bedürfnissen der Armen ausgerichtet sei. Diese nannten Mangel an Sicherheit als einen der wichtigsten Gründe dafür, dass sie ihrer täglichen Arbeit - etwa ihre Produkte zum nächstgelegenen Markt zu bringen - nicht nachgehen können. Die bisherigen Bemühungen in Uganda, das Zivilrechtssystem zu reformieren, sollen daher zu einem sektorweiten Programm ausgeweitet werden, an dessen Beginn die Reform des Strafrechtssystems stehen soll. Die ugandische Regierung hat vorgeschlagen, dass sie zusammen mit bi- und multilateralen Gebern eine Sektorstrategie ausarbeitet. Als Vorarbeiten haben die maßgeblichen Akteure des ugandischen Sicherheitssektors - Polizei, Justiz, Strafvollzug und die zuständigen Ministerien - ein Sector-wide Budget Framework Paper und eine Erklärung mit gemeinsamen Vorstellungen über eine Reformstrategie vorgelegt. Beide Papiere machen deutlich, dass ein den gesamten Sicherheitssektor umfassender Ansatz Voraussetzung dafür ist, die Prioritäten bei der Finanzierung einzelner Institutionen im Sicherheitssektor richtig zu setzen und die Reform insgesamt zum Erfolg zu führen. Verschiedene Geberländer, darunter die Niederlande, Irland, Norwegen, Schweden, Österreich und Großbritannien, steuern Finanzmittel bei.

In Nigeria hilft das DFID in vier Bundesstaaten, den Zugang der armen Bevölkerung zu den Institutionen des Rechtssystems zu verbessern. Zu diesem Zweck sollen Organisationen der Zivilgesellschaft, die sich für Reformen einsetzen, zu Koalitionen zusammengebracht werden. Ziel ist ein von den Nigerianern selbst angeführter Reformprozess, dessen Ausgangspunkt die von der armen Bevölkerung identifizierten Mängel des bestehenden Rechtssystems sind.

In Bangladesch brachte eine Sektoranalyse ans Licht, dass die Öffentlichkeit in der Polizei, vor allem in deren Politisierung und Bestechlichkeit, ein großes Problem sieht, dass jedoch die Gebergemeinschaft eine Polizeireform als zu knifflige Aufgabe wertete und sich deshalb auf andere Teile des Sicherheitssektors konzentrierte. Es war die Polizei in Bangladesch selbst, die beschloss, Reformen in Angriff zu nehmen, und das DFID um Unterstützung bat. Ziel ist es, die Polizei mit den als watchdogs fungierenden zivilgesellschaftlichen Organisationen an einen Tisch zu bringen, damit diese der Polizei die Anliegen der Öffentlichkeit deutlich machen und die Polizei bei der Ausarbeitung einer Reformagenda unterstützen können. Die Ergebnisse dieses Dialogs sollen über die Beziehungen zwischen der Polizei einerseits und Institutionen wie niedriginstanzlichen Gerichte und Anklagebehörden andererseits in andere Teile des Strafrechtssystems hineinwirken. Durch die Mittel eines so genannten Accessible Justice Fund, der sowohl staatlichen als auch nichtstaatlichen Einrichtungen offen steht, sollen weitere Verbindungen zwischen Zivilgesellschaft und Sicherheitssektor bzw. Reformen auf lokaler Ebene unterstützt werden.

Ohne Vertrauen der Bürger
keine erfolgreiche Polizeiarbeit

"Good policing" bedeutet, dass die Polizei ihre Aufgaben effizient und professionell erfüllt und zu diesem Zweck Partnerschaften mit anderen staatlichen Institutionen sowie mit der Zivilgesellschaft und der Privatwirtschaft eingeht. In vielen Entwicklungsländern entspricht die Polizeiarbeit freilich eher dem Gegenteil dieses Ideals: einem paramilitärischen Modell mit zentralen, von der Regierung geführten und kontrollierten Ordnungskräften, die auf Abschreckung und autoritären Gesetzesvollzug setzen. Prävention und die Belange der Opfer oder die Rechte der Täter geraten dabei ins Hintertreffen. In vielen Ländern genießt die Polizei daher kein Vertrauen in der Bevölkerung, schon gar nicht bei Frauen, und kann nicht auf die Unterstützung lokaler Gemeinschaften zählen. Dies wiederum macht es für die Polizei schwerer, Kriminalität in den Griff zu bekommen.

Das DFID hält es daher für das erfolgversprechendere Konzept, auf die Bedürfnisse lokaler Gemeinschaften einzugehen und sie beim Aufbau staatlicher und nichtstaatlicher Polizeisysteme einzubeziehen und gleichzeitig stärker auf die Prävention von Straftaten zu setzen. Ein solcher Ansatz zur Gewährleistung innerer Sicherheit ist zum einen effizienter, zum anderen können sich die Bürger stärker mit ihm identifizieren, da sie einen Teil der Verantwortung tragen: Die Bevölkerung wird geschützt zum einen durch die Arbeit der Polizei, zum anderen durch die Zusammenarbeit verschiedener Akteure der Zivilgesellschaft.

In Malawi unterstützt das DFID im Rahmen eines Projekts zur Polizeireform so genannte Community-policing-Initiativen, die auf die Verbesserung von Sicherheit und Ordnung insbesondere in ländlichen Regionen abzielen: Gemeindenahe Polizeiarbeit soll Straftaten vorbeugen und die Ängste der Bevölkerung vor Kriminalität abbauen. Das Konzept basiert auf regelmäßigen Kontakten zwischen Polizei und Bürgern in den Kommunen, der gemeinschaftlichen Suche nach Problemlösungen und ihrer gemeinsamen Umsetzung.

Die Projektaktivitäten umfassen u. a.:

• am Konzept des community policing orientierte Aus- und Fortbildung von Polizeioffizieren;
• Durchführung von Pilotprojekten, um auf dieser Grundlage ein landesweites Modell für community policing zu entwickeln und zu erproben;
• Einrichtung von Beratergruppen aus Vertretern der Kommunen und der Polizei, um Anliegen der Bürger und Notwendigkeiten der Polizeiarbeit zu identifizieren und ein Verfahren für die Rechenschaftspflicht der Polizei zu etablieren;
• Herstellung von Verbindungen zu traditionellen gemeinschaftlichen Ordnungsstrukturen, z. B. zu Dorfvorstehern;
• Aufstellung von Fußstreifen aus Polizisten und Bürgern;
• Einsetzung lokaler Komitees zur Kriminalitätsprävention und Durchführung gemeinsamer Präventionsinitiativen von Polizei und Bürgern.

Im Rahmen einer Umfrage berichteten Dorfbewohner, die an Pilotprojekten in Malawi beteiligt sind, dass Kriminalitätsraten und die Angst vor Verbrechen reduziert und die Beziehungen zur Polizei verbessert worden seien. Ein Dorfvorsteher sagte: "Wir können nachts wieder ruhig schlafen, ohne uns vor Überfällen fürchten zu müssen."

Es gibt eine Reihe guter Beispiele für nichtstaatliche Polizeiarbeit, etwa die Volunteer Peace Keepers in Südafrika. Diese werden von den Kommunen ausgewählt und in Kommunikations- und Mediationstechniken geschult. Während ihres sechsmonatigen Einsatzes unterstützen sie die Kommunen bei der Beilegung unbewaffneter Konflikte aller Art, vermitteln bei familiären Streitigkeiten, melden Straftaten der Polizei, gehen auf Fußstreife und halten in Schulen Vorträge über Themen wie Gewalt in der Familie, sexuellen Missbrauch und Verbrechensprävention. In der Anfangsphase des Projekts bekamen die Peace Keepers ein kleines Monatsgehalt, aus Kostengründen werden sich die Zuwendungen künftig aber auf kostenlosen Transport und Mahlzeiten beschränken. Zudem erhalten die Freiwilligen eine Ausbildung, z. B. als Elektriker, Schreiner oder Bürokraft, durch die ihre Berufsaussichten nach Ende ihres sechsmonatigen Einsatzes verbessert werden sollen. Die Peace Keepers werden von der Bevölkerung akzeptiert und tatkräftig unterstützt und unterhalten gute Beziehungen zu den lokalen Polizeikräften. Dort, wo es die Peace Keepers gibt, ist die Zahl der Straftaten deutlich zurückgegangen.

Community policing darf sich nicht darauf beschränken, lokale Gemeinschaften über die Polizeiarbeit auf dem Laufenden zu halten. Es muß vielmehr darum gehen, auf die Anliegen der Bürger zu reagieren und sie in die Problemlösung einzubeziehen. Die Herstellung von Vertrauen und die Förderung von gesetzestreuem Verhalten sind ebenso wichtig wie eine effiziente Polizeiarbeit - auch wenn der Vollzug der Gesetze und die Ergreifung von Straftätern unerlässliche Aufgaben bleiben. Doch die Polizei in vielen Entwicklungsländern muss sich wandeln von einer paramilitärischen zu einer demokratischen Polizei, von einer Zwangsgewalt zu einer Dienstleistung (siehe Tabelle 1).

Prävention von Straftaten ist auf
Partnerschaft angewiesen

Die Prävention von Straftaten ist umso effektiver, je besser die Prioritäten und Ziele gesetzt werden, wenn beispielsweise Präventionsansätze auf Orte mit hoher Kriminalitätsrate konzentriert werden. Und auch bei der Prävention ist die Partnerschaft zwischen Sicherheitssektor und anderen Akteuren wichtig (siehe Kasten 2): In den meisten Ländern wird die Mehrzahl der Straftaten von jungen Männern im Alter von 15 bis 25 Jahren begangen. Dieses Problem in den Griff zu bekommen ist nicht nur Aufgabe der Polizei, sondern auch anderer staatlicher und zivilgesellschaftlicher Einrichtungen sowie der Wirtschaft: Jobangebote, Fortbildungsmaßnahmen, Sport und Freizeitaktivitäten sowie Gemeindearbeit oder -dienste können verhindern helfen, dass Jugendliche straffällig werden. Und staatliche Stellen können den Opfern von Straftaten über ehrenamtliche Helfer und NROs Unterstützung und Schadensersatz zukommen lassen.

Im Rahmen von Entwicklungszusammenarbeit zu einer Reform der Sicherheitssektoren in Partnerländern beitragen zu wollen ist ein langfristiges Vorhaben - und ein Vorhaben, dass sehr politisch und unter Umständen risikoreich ist. Dennoch muss sich die Entwicklungszusammenarbeit dieser Herausforderung stellen, müssen die Geber zu diesem Zweck miteinander und mit den Partnerregierungen und der Zivilgesellschaft kooperieren, wenn sie es mit der Reduzierung der Armut und der Beseitigung ihrer Ursachen ernst meinen.