D+C Développement et Coopération (No. 2, Mars/Avril 2002, p. 13 - 15)

«Dans de nombreux pays les zones protégées comme les forêts tropicales primaires sont des zones d’accès pour ceux qui n’ont pas accès à la terre ailleurs dans leur pays. Si nous voulons réduire la pression sur les zones protégées nous devons améliorer l’accès à la terre à l’extérieur de ces zones»... c’est le commentaire fait par le directeur d’un parc national latino-américain pendant un séminaire organisé en 2000 par la DSE sur la propriété foncière, les litiges juridiques et les zones protégées.

Ces sept dernières années, le Centre de Développement pour l’Alimentation et l’Agriculture de la DSE (ZEL) a régulièrement mis l’accent dans des séminaires, des stages de formation et des conférences sur les questions liées à la propriété foncière, l’objectif étant de mettre en lumière la relation entre l’accès à la terre, la sécurité foncière et l’exploitation durable des terres. Parallèlement des sujets brûlants comme la justice sociale, la réduction de la pauvreté et le besoin d’accroître la productivité agricole ont également figuré à l’ordre du jour, par exemple à la conférence sur l’accès à la terre, en 2001 à Bonn.

Les programmes de la DSE organisés pour des participants d’Afrique, d’Asie et d’Amérique latine sur des thèmes comme «planification de l’exploitation des terres pour le développement rural», «gestion intégrée des eaux» ou «gestion des zones protégées» ont tous révélé qu’un accès sûr à la terre jouait un rôle capital dans l’amélioration de l’existence des foyers ruraux et était un préalable à un usage durable des terres. Ces programmes sont destinés à deux groupes cibles: 1) des décideurs responsables du cadre légal et politique de la gestion durable des ressources naturelles, 2) des professionnels spécialisés dans la planification et la gestion des terres, de l’eau, des forêts et de la faune au niveau local. Au total quelque 900 personnes ont participé à des séminaires et des cours de formation du ZEL à Zschortau et à des conférences du ZEL à Feldafing.

Plusieurs points importants se sont dégagés des discussions menées dans le cadre de ces programmes:

- la question de la propriété foncière est une question fondamentale, mais la propriété privée et les droits d’usage de l’eau, des arbres, des pâtures et de la faune ne sont pas moins importants et doivent être intégrés dans le débat sur la propriété foncière pour élargir la discussion à la «propriété des ressources naturelles».

- Dans tous les pays les régimes fonciers ont derrière eux une longue histoire qui est le reflet d’évolutions politiques et sociales. Pendant les périodes de transition politique la restauration de droits «anciens» entre en conflit avec les lois foncières et les servitudes existantes. En Afrique du sud par exemple la restitution d’anciens droits fonciers à des groupes de population autrefois marginalisés (noirs ou métis) est devenue un sujet brûlant après la chute du régime de l’apartheid.

- Dans de nombreux pays latino-américains, les droits fonciers des populations autochtones indiennes ont été légalisés par des gouvernements réformateurs bien avant le 500ème anniversaire de la «découverte» de l’Amérique. Les droits fonciers indigènes varient toutefois d’un pays à l’autre et certains peuples indigènes sont dans une position de faiblesse pour défendre leurs droits contre l’invasion aggressive de colons, d’orpailleurs ou de compagnies pétrolières. La réserve Huaorani, dans le bassin inférieur de l’Amazone en Equateur, en est un exemple. Les droits fonciers des Huaoranis n’incluant pas le sous-sol, des sociétés nationales ou internationales ont pu profiter de ce vide juridique. L’exploitation pétrolière a causé des dommages environnementaux massifs à un écosystème local qui en tant que réserve était précisément censé fournir une base de ressources au peuple Huaorani.

La restauration de droits traditionnels exige donc d’aller plus loin que la simple création de réserves, elle ne peut être effective que s’il existe une volonté politique de garantir et de protéger ces droits.

- La propriété traditionnelle, formelle ou informelle, de même que les droits d’usage ont été largements négligés ou ignorés dans la création de zones protégées (parcs nationaux, réserves naturelles, forêts protégées, etc). De là de sérieux conflits dans et autour des zones protégées. D’un côté il existe de nombreuses tribus ou communautés rurales qui peuvent revendiquer d’anciens droits fonciers ou droits d’usage. De l’autre il peut s’avérer extrêmement difficile de faire des choix dans le traitement des populations originelles comme de celles qui ont empiété par la suite sur les limites d’un parc: faut-il leur accorder ou non des titres de propriété? Peut-on restreindre l’utilisation de la terre, une ressource naturelle, et/ou la vente de terres? La réinstallation assortie d’une compensation équitable est-elle une option applicable et socialement acceptable? Comment assurer que des communautés se plieront aux lois et règlements visant à préserver la nature?

Beaucoup de responsables politiques et de réformateurs centrent la discussion sur la fonction sociale de la terre. Dans cette optique les réformes agraires sont donc destinées à améliorer cette fonction. Pour les gestionnaires des ressources naturelles toutefois, comme pour les conservateurs de la nature, la question se pose aussi dans les termes suivants: les régimes fonciers peuvent-ils favoriser les fonctions environnementales au sens d’une exploitation durable des terres ou des ressources naturelles? L’expérience des participants aux programmes de la DSE enseigne que la durabilité de l’usage de la terre ne dépend pas seulement du type de régime foncier:

- la propriété privée ne garantit pas une exploitation durable de la terre. Des conflits peuvent éclater entre intérêts individuels et intérêts nationaux. A cela il faut ajouter les risques liés à la spéculation foncière, l’insécurité de la propriété privée si l’Etat décide d’intervenir, enfin, mais ce n’est pas le moindre facteur, l’absence de connaissances comme de services techniques et financiers. Une réforme agraire menée sur des terres privées peut aussi être utilisée par le parti au pouvoir à des fins purement personnelles.

- La gestion de la propriété communale est le terrain de jeu favori des outsiders, en particulier des ONG, mais elle ne répond pas toujours aux besoins locaux. L’enregistrement des terres communales n’est pas suffisant, la question d’une représentation contrôlée de la communauté reste floue, principalement dans des sociétés passant par une phase de transition entre le mode de vie traditionnel et moderne. Faute d’un contrôle efficace par de solides organisations locales et d’une chefferie traditionnelle responsable, il est fréquent que de puissants dirigeants s’emparent de terres ou accordent, à leur plus grand profit personnel, des concessions à des sociétés forestières qui exploitent le bois.

- L’Etat possède de vastes surfaces à des fins de préservation, par exemple les parcs nationaux, les forêts du domaine public, les réservoirs d’eau et les zones côtières, ainsi que des sites destinés à une exploitation des ressources naturelles. La corruption, pourtant, existe au sein des gouvernements et les conflits d’intérêts ne sont pas rares entre les différents secteurs. Cela se traduit par une dégradation de la propriété publique, par exemple lorsque des sociétés forestières obtiennent des concessions dans des zones protégées en versant des pots-de-vin à de hauts fonctionnaires des Eaux et Forêts ou lorsque la compagnie pétrolière nationale explore des gisements à l’intérieur d’une zone protégée. Rares sont les pays où le ministère de l’environnement est plus puissant que le ministère de l’énergie et des mines, un lieu où les décisions politiques sont habituellement influencées par le lobby économique.

Que fait la DSE? Quel est l’impact
de son action?

L’accès à la terre a de nombreuses dimensions, dont l’accès à l’information et à des institutions mandatées pour planifier et gérer les ressources naturelles. Les procédures de planification au niveau national et local sont souvent compliquées, longues et onéreuses. La planification sectorielle est rarement harmonisée dans le sens d’une planification intégrée des ressources naturelles. L’information sur les lois foncières, les politiques et les procédures de planification est donc d’une importance capitale et fournit le cadre nécessaire à une planification intégrée réussie. Les programmes de la DSE s’adressent à des acteurs importants du monde rural dans le but de les familiariser avec les concepts de réforme agraire et les instruments du développement rural. Ce sont des fonctionnaires en milieu rural, des planificateurs spécialisés dans l’agriculture, la foresterie et l’utilisation des ressources naturelles ou de la terre, du personnel de développement rural, des directeurs de zones protégées, des administrateurs de districts et de provinces ou encore des experts d’ONG.

Les projets de développement mettent eux aussi l’accent, à présent, sur les questions foncières. Les organismes financiers internationaux appuient la délivrance de titres fonciers, l’établissement de cadastres et de tribunaux agraires. Des mécanismes de gestion informelle des conflits sont mis en place et des campagnes d’information sur les législations en vigueur aident les paysans à comprendre leurs droits de même que les procédures à suivre pour obtenir des titres de propriété. Le succès de ces mesures dépend des capacités des institutions compétentes, a) pour mener concrètement ces activités, b) pour contribuer, au niveau politique, à une meilleure information des décideurs politiques appelés à tracer un cadre légal qui favorise une exploitation durable des terres dans un contexte social, économique et politique spécifique. Le ZEL organise des séminaires destinés en priorité à renforcer le savoir-faire en matière de propriété foncière, de gestion des conflits et d’intégration des questions de propriété dans les processus de planification.

Les réformes agraires imposées d’en haut ou guidées par des approches sectorielles sont par nature vouées à l’échec. Les institutions responsables agissent souvent de leur propre chef, sans coordination contraignante avec les services chargés de l’agriculture, de l’eau et de l’irrigation, de la foresterie ou des infrastructures. Les programmes de la DSE ont donc pour vocation de faire prendre conscience du besoin d’une planification intégrée et participative et de l’illustrer concrètement par des exercices pratiques de planification. L’accent est mis tout spécialement sur l’intégration entre différents secteurs et la participation de différents acteurs.

Le ZEL a par exemple organisé avec des partenaires locaux des cours pratiques sur la «Planification d’une exploitation des terres à base communautaire» au Zimbabwe, en Ouganda, en Ethiopie, en Afrique du sud, au Laos, au Vietnam, en Bolivie, au Pérou et en Equateur. Les droits traditionnels, formels et informels, de même que les besoins locaux y ont été largement pris en considération dans l’élaboration de plans locaux d’exploitation des terres.

La propriété privée est considérée par beaucoup comme l’unique moyen d’assurer la durabilité. L’expérience enseigne que la terre communale peut être gérée de manière durable si des droits d’usage sont autorisés à long terme, si des règles sont clairement établies et appliquées par de puissantes organisations locales et si les connaissances ainsi que les capacités de gestion de ces organisations locales sont renforcées. Les gouvernements locaux jouent bien sûr un rôle critique dans ce processus et cela explique que les programmes du ZEL s’adressent souvent à ces groupes. Le programme CAMPFIRE mené au Zimbabwe a montré que de tels concepts peuvent fonctionner lorsque le cadre s’y prête. Des concepts similaires sont en train d’être élaborés dans de nombreux pays de l’Afrique australe. Le ZEL organise également, avec des partenaires en Afrique orientale et australe, des séminaires sur une gestion coopérative de la faune pour discuter, mettre en pratique et diffuser des solutions viables vers une utilisation durable des ressources sur les terres communales.