D+C Développement et Coopération (No. 2, Mars/Avril 2002, p. 8 - 12)

Les trois ou quatre dernières décennies de Coopération au Développement (CD) internationale se sont soldées par les expériences les plus diverses. Si l’on cherche un qualificatif pour en tirer le bilan, le terme le plus approprié sera sans doute «mitigé». Ci-dessous sont consignées quelques réflexions formulées sur le sujet par un homme de terrain de la CD.

Jadis, les hommes se sont évertués à rechercher comment transformer l’argile en or - en vain! Mais en fait, n’est-ce pas en exploitant la fertilité des terres que l’ on peut assurer la subsistance, stimuler l’industrialisation, relancer l’économie, faire reculer la pauvreté dans les campagnes, et bien d’autres choses encore? Bref, un développement basé sur l’agriculture n’est-il pas en mesure - et probablement lui seul - d’améliorer les conditions de vie de la population dans les pays en voie de développement? Nous répondons à ce postulat par un oui franc et massif, tout du moins pour ce qui est de la théorie.

La marginalisation
du secteur agricole

La période de reconstruction qui a suivi la Seconde Guerre mondiale a été dominée par deux mots-clés, croissance et modernisation. Si, conformément aux cinq étapes de la doctrine de Rostow, le «décollage économique» était le mot d’ordre dans les pays en voie de développement, encore colonisés pour la plupart, ces derniers demeuraient, cependant, essentiellement des fournisseurs de matières premières minérales et agricoles - un rôle ne renfermant aucune perspective de développement positive à long terme, ainsi que R. Prebisch et H. Singer l’ont très tôt constaté. En publiant en 1954 un article intitulé «Economic development with unlimited supplies of labor», l’un des économistes du développement les plus en vue de cette époque, W. Arthur Lewis, a marqué le débat sur l’industrialisation des pays en voie de développement. Lewis attribue au secteur industriel moderne une fonction de moteur du développement économique global, qu’il ne peut assumer qu’à condition de disposer de main-d’oeuvre bon marché en quantité suffisante - une condition que remplit le secteur agricole des pays les moins avancés, tout comme ce fut le cas 200 ans auparavant en Europe. Toutefois, l’industrialisation envisagée à ce moment-là ne découlait pas de l’évolution «de l’artisanat traditionnel» de la «manufacture» par des moyens mécaniques rudimentaires, comme Priebe/Hankel l’ont souligné des années plus tard, mais elle reposait essentiellement sur l’importation de technologies et de «savoir-faire». La main d’oeuvre d’analphabètes travaillant à bas prix mais sans formation adéquate n’a finalement pas amené la réussite escomptée d’autant plus que les investissements parallèlement nécessaires faisaient défaut.

Réévaluation du rôle de l’agriculture
et du développement rural (DR)

C’est Theodor W. Schultz, un futur prix Nobel, qui a compris et expliqué dans son célèbre ouvrage «Transforming traditional agriculture» le concept rationnel, car réducteur de risques, de l’agriculture de subsistance paysanne dans les pays en développement. En réclamant une amélioration de la productivité par de nouvelles technologies, il donna le coup d’envoi du développement de variétés à haut rendement (high yielding varieties), tout d’abord pour le blé et le riz, dans les centres de recherche agronomique internationaux. C’est sur les résultats des travaux de ces recherches que s’est appuyée un peu plus tard la «révolution verte», amenant notamment en Asie, dans les années 60 et 70 des gains de production et de productivité insoupçonnés qui vinrent compenser l’explosion démographique par un «grand bond en avant» en améliorant la disponibilité des produits alimentaires. Entre-temps, Amartya Sen avait déjà élaboré son approche «des dotations et des droits» (entitlement), démontrant que pour assurer la subsistance alimentaire de la population, il ne suffisait pas simplement de rendre disponibles les produits alimentaires de base. En conséquence, les excédents agricoles des pays industrialisés ne constituaient qu’une aide (d’urgence) très limitée et provoquaient dans la majorité des cas des dommages durables dans la structure agricole des pays receveurs parce que les subventions implicites des exportations entraînaient des distorsions de prix.

Le profond déséquilibre dans la répartition des fruits de la croissance, en général plutôt modestes, dans les pays en voie de développement et le danger qu’impliquent ces inégalités dans des États souvent tout juste formés ont également été décelés très tôt. S. Kuznets et H. Myrdal ont montré que le fameux effet de «ruissellement» (trickle down effect), appelé de leurs voeux par les apôtres de la croissance, tardait à se manifester et lancé des avertissements face à la disparité de plus en plus marquée des revenus. Au milieu des années 70 s’est finalement imposée l’idée de lutter contre la pauvreté par une «stratégie de couverture des besoins fondamentaux» ou plus simplement du concept de «croissance avec équité» (growth with equity). Il s’agissait en l’occurrence de lier plus étroitement le développement de l’agriculture à celui de secteurs situés en amont et en aval; il fallait davantage prendre en compte les secteurs sociaux comme l’éducation, la santé et l’alimentation en eau potable: la formule magique tenait alors en trois mots: Développement Rural Intégré (DRI). «Il s’agissait de mettre en place à l’échelon des districts une politique de projets multisectorielle axée sur la répartition et couvrant la production agricole, les services agricoles, les secteurs sociaux, l’infrastructure matérielle et fréquemment aussi l’artisanat.» (H. Brandt)

Une décennie plus tard, la Banque mondiale tirait un bilan désenchanté de ses efforts en matière de DRI, évoquant l’immaturité des concepts, l’insuffisance des conditions d’ensemble, la rigidité des méthodes de planification, l’inadaptation des solutions aux problèmes techniques et le manque de préparation du personnel de la Banque mondiale face aux réalités de la pauvreté. La plupart des succès avaient été obtenus là où les institutions partenaires n’avaient pas été associées aux activités. Globalement, résumait ce bilan, la démarche était simplement trop «complexe» et incompatible avec les capacités de management disponibles dans les pays en voie de développement.

Quand le développement agricole
et rural cède le pas à l’ajustement
structurel

Parallèlement à ces expériences, un vaste système de contrôle nationalisé du secteur agricole a été mis en place, en particulier dans de nombreux pays d’Afrique, dans le but de pouvoir à la fois fournir des denrées alimentaires de base bon marché à la population urbaine en croissance exponentielle et tirer de larges profits des excédents, notamment à l’exportation. Aucune mesure n’était prévue en revanche pour stimuler l’activité des petits producteurs et productrices.

Ces carences structurelles dans le développement ont également trouvé écho dans l’autocritique formulée par la Banque mondiale. Le nouveau mot d’ordre qui devait marquer la prochaine décennie a logiquement a été baptisé ajustement structurel. Le FMI en a fait son credo absolu signifiant à toutes les institutions de Bretton Woods de s’y plier. «... les mesures liées aux transferts financiers (de ses institutions, note de l’auteur) étaient essentiellement de nature macropolitique: correction des cours monétaires, désengagement de l’État des services agricoles et libéralisation de la politique des prix, du marché et du commerce». Comme H. Brandt le constate à juste titre, la réussite de la politique d’ajustement structurel dans le développement en Afrique noire n’a pas pu être démontrée de façon convaincante. De plus, un résultat concomitant, que l’on peut qualifier de regrettable, est apparu: l’ère de la restructuration a sonné le glas de la théorie du développement agricole.

Dans une étude portant sur toutes les données mondiales, Schiff/Valdés ont fourni peu de temps plus tard les preuves empiriques de l’imposition massive, directe et indirecte, du secteur agricole faisant obstacle au développement. Ils ont également démontré qu’il existait une corrélation négative entre cette imposition et la croissance du secteur agricole. Toutefois, leurs travaux n’ont pas été mis à profit pour énoncer des conclusions théoriques directes concernant le développement du secteur agricole, à part peut-être la maxime «du juste prix» (getting prices right, C. Peter Timmer). Selon G. Geier, l’élasticité des prix est très faible, du moins pour les pays d’Afrique subsaharienne, si bien qu’une hausse des prix au producteur n’est pas susceptible de faire progresser la production de manière spectaculaire. «Par ailleurs, les études démontrent que l’élasticité des prix de l’offre agricole totale est nettement plus faible que l’élasticité des prix de certains produits, pris individuellement. Face aux incitations de prix, les exploitations agricoles ont par conséquent tendance à réagir en modifiant leur structure de production plutôt qu’en élargissant l’offre totale de produits.»

Exemples de développement réussi
fondé sur le secteur agricole

Les échecs enregistrés dans le développement des zones rurales ont contribué à recentrer la discussion sur des pays ayant à la fois intégré ces facteurs dans la planification de leur développement et appliqué une politique de développement basée sur l’agriculture pour faire progresser d’autres secteurs. Les pays en question, parmi lesquels figurent la Corée du Sud, Taiwan, l’Indonésie, la Malaisie et la Chine (depuis 1978), ont commencé par augmenter la productivité du secteur agricole avant de développer des industries en amont et en aval de celui-ci. Dans les premiers pays cités, le processus de développement a été entamé un peu plus tôt, mais tous présentent des points communs dans la stratégie choisie:

• soutien des exploitations familiales,
• refus des systèmes de crédit subventionnés,
• mise en place d’une infrastructure rurale,
• promotion du développement et de la diffusion de technologies particulièrement profitables aux petites exploitations agricoles,
• refus quasi général de la discrimination directe ou indirecte du secteur agricole.

Ces mesures ont débouché sur une hausse des taux de croissance du secteur agricole, des augmentations de la production et de la productivité, une modernisation de la technologie agronomique et une réduction sensible de la pauvreté dans les campagnes, bref, un développement rural. Tous ces pays font aujourd’hui parler d’eux en raison des taux de croissance élevés de leur économie nationale, eux-mêmes initiés par un élargissement de la demande en provenance des zones rurales en développement.

Sécurité alimentaire et couverture
alimentaire à l’ère de la libéralisation

Ramené au secteur agricole, l’ajustement structurel peut également s’exprimer en termes de libéralisation des institutions économiques agricoles et de privatisation généralisée des marchés agricoles. Cette politique néo-libérale part du principe que si les conditions fondamentales sont réunies sur le plan de la politique économique, l’offre s’ajuste à la demande. Les besoins existent sans conteste, cependant le pouvoir d’achat insuffisant constitue un facteur de ralentissement qui empêche notamment les pauvres de satisfaire leurs besoins, annihilant purement et simplement cette théorie. Outre le sociologue A. Sen déjà cité, beaucoup d’autres ont mis le doigt sur les problèmes persistants de la sécurité alimentaire ou de la couverture alimentaire. W. Hein réclame en ce sens une «approche intégrée de la politique», «faisant du développement des zones rurales, et surtout des régions rurales les plus pauvres, l’un de ses objectifs prioritaires sans jamais perdre de vue l’importance de la répartition des revenus entre zones rurales et zones urbaines afin que la population soit capable d’acheter des quantités suffisantes de denrées alimentaires».

Evidemment, comme les pays en voie de développement ne possèdent pas tous les mêmes ressources, il est difficile d’énoncer des principes à valeur générale. Dans l’optique de l’Afrique, G. Geier estime qu’il sera nécessaire d’apporter différentes corrections aux politiques et interventions comportant des déséquilibres. Il faudrait notamment:

• rectifier la «préférence en matière de prix» (price bias), c’est-à-dire mettre en place des mesures d’amélioration de la structure agricole et de promotion des innovations agraires,
• rectifier la «préférence en matière de revenus» (income bias), c’est-à-dire favoriser la stabilisation de la base de subsistance et l’augmentation de la sécurité des droits d’accès, ainsi qu’une correction particulièrement importante dans la perspective des processus de négociation internes dans les ménages
• rectifier «la préférence masculine» (male bias), c’est-à-dire renforcer le statut économique et social des femmes, réduire leur charge de travail et modifier la répartition des rôles selon les sexes.

Hormis cet aspect du genre, l’attention s’est davantage focalisée depuis la fin des années 80 sur l’importance de l’économie institutionnelle, et par là même du développement organisationnel, sur une meilleure prise en compte des questions d’environnement (Agenda 21, Rio, 1992), sur les processus de décentralisation procédant du principe de subsidiarité et sur la nécessité absolue de renforcer les capacités au niveau des ressources humaines pour parvenir à un développement autonome et autosuffisant. Par ailleurs, la «communauté internationale des donateurs» a réussi à revaloriser les conditions politiques d’ensemble (y compris la démocratisation, la bonne conduite des affaires de l’Etat, le régime de l’Etat de droit, la participation, les systèmes d’assurance sociale, etc.) dans la stratégie du développement. Il n’en reste pas moins que les pays de l’OCDE sont loin d’avoir rempli leur contrat: les coûts des subventions versées aux agricultures nationales respectives s’élèvent à près de 40 milliards d’US $ - jour après jour!

Le concept de DR de la Coopération
Technique (CT) allemande

Dans le cadre de ces réflexions, il convient également d’évoquer les contributions actuelles de la CT allemande en matière de stratégie dans le domaine du développement rural (DR) et, en même temps, du secteur agricole. Suite aux terribles secousses qui ont affecté l’ensemble du «secteur vert» (y compris la recherche agronomique, l’agriculture, l’élevage, la pisciculture et la sylviculture, le Développement Rural Régional (DRR), la couverture alimentaire, etc.), notamment dans les années 90 - les chiffres pour l’Allemagne s’alignent malheureusement sur la tendance internationale -, la GTZ a lancé au début du nouveau millénaire l’idée de la «revitalisation de l’espace rural». Selon celle-ci, les nouveaux programmes (et non projets!) de développement rural se basent sur les éléments suivants: «amélioration des conditions d’ensemble du développement local, intégration des zones rurales dans la planification du développement régional et national et multiplication des approches régionales et internationales».

En termes de stratégie, cette revitalisation s’est exprimée par une réinterprétation (Regional Rural Development, A regional response to rural poverty) qui, comme son nom l’indique, reste attachée à la stratégie éprouvée du DDR, mais reprend des arguments d’actualité en matière de contenu, comme le révèlent les quatre «dimensions» de la stratégie:

• Dimension économique: Denrées alimentaires et revenus financiers (subsistance et marché)
• Dimension socioculturelle: Interaction avec la population (cible)
• Dimension politique/institutionnelle: Usage du pouvoir/Mise en place de capacités propres
• Dimension écologique: Gestion durable de l’environnement

Intégrer des mesures ponctuelles de sécurité alimentaire ou de couverture alimentaire dans cette stratégie ne pose aucun problème - ce qui permet enfin de surmonter par des moyens stratégiques et administratifs le profond fossé que les contraintes budgétaires et la pression du lobby agricole ont instauré entre le Développement Rural et la couverture alimentaire, sans égard pour les intérêts de la population vivant dans la pauvreté.

Les augmentations de production dans les petites exploitations ont entraîné notamment en Asie et en Amérique latine la dynamisation des secteurs en amont et en aval.

La concentration sur la couverture des besoins fondamentaux (transformation et affinage de produits alimentaires et denrées de luxe, production de vêtements, etc.) ainsi que le succès grandissant de la commercialisation de produits biologiques à l’échelle mondiale occultent trop souvent le fait que l’avènement d’innovations technologiques ouvre aujourd’hui de nouvelles opportunités de développement prometteuses au secteur agricole, pourtant décrié comme archaïque. A titre d’exemple, on citera les huiles et fibres naturelles qui trouvent actuellement d’excellents débouchés dans l’industrie cosmétique et automobile et dont la culture n’est pas rentable sous nos latitudes. Dans la plupart des cas, la culture de grandes surfaces est plus avantageuse et a un plus grand impact sur l’ensemble de l’économie. Et si les intérêts des pays en voie de développement dans le secteur agricole sont mieux pris en compte dans les accords commerciaux internationaux et que l’on parvient simultanément à utiliser de tels investissements pour réduire la fracture sociale, l’économie régionale et nationale a tout à y gagner et la revitalisation visée devient réalité. On peut poser comme règle générale que chaque euro investi génère environ 1,5 à 2 euros dans d’autres secteurs.

La révolution «agriculturelle»,
une urgence

En mettant en avant l’impératif,d’assurer la survie», on relègue au second plan un aspect très étroitement lié à l’agriculture, celui de culture agricole. L’agriculture se distingue justement par le fait de n’être pas seulement une branche de production ordinaire destinée à maximiser les profits, mais un accomplissement de la vie. «La pensée agriculturelle», comme nous le rappelle Al Imfeld en permanence, doit servir de point de départ à des corrections radicales face aux dérapages qui affectent mondialement nos modèles de production et de consommation agricoles. G. Drekonja-Kornat étend la transposition du terme «d’économie culturelle d’une société» au-delà du secteur agricole et décrit que «l’or» serait à portée de la main dans un modèle de société sachant éduquer, former, accepter la critique, garantir un minimum d’égalité et endiguer au mieux la bureaucratie et la corruption. L’aspect positif de cette approche est que le secteur agricole et le Développement Rural peuvent aussi contribuer à créer de l’or - même si c’est de «l’or vert» - sans craindre de travailler en vain.