Cette observation comme ses conclusions auront forcément un caractère temporaire, les processus décrits et évalués passant par une phase continue de changement. Il serait prématuré d’émettre un quelconque jugement définitif. L’objectif est bien plutôt celui d’une réflexion critique sur les récents développements traduisant le désir et la volonté politique du continent de tracer pour le 21ème siècle l’agenda du rôle qu’entend jouer l’Afrique dans le monde.
L’analyse suivante s’appuie sur l’observation des efforts récemment accomplis pour renforcer le profil et le rôle de l’Afrique dans la communauté internationale,
- d’une part au moyen d’un programme politique visant à définir pour les Etats africains un vaste dénominateur commun dans leur aspiration collective au développement à l’intérieur de la mondialisation; ce programme est contenu dans la Nouvelle Initiative Africaine (NIA),
- de l’autre par la transformation de l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) en Union Africaine (UA) comme nouvelle plateforme d’une collaboration plus étroite entre les Etats du continent.
Les efforts en cours pour identifier parmi les pays africains des desseins et des objectifs communs au moyen d’un document politique sont à rattacher directement au rôle très actif joué par le président sud-africain Thabo Mbeki. Avec sa transition démocratique l’Afrique du sud est devenue dans la seconde moitié des années 90 un facteur politique important sur le continent, que ce soit en assumant activement ou en se voyant conférer passivement un rôle de moteur au-delà de ses frontières. S’inspirant d’éléments puisés dans les discours philosophiques du passé sur le panafricanisme, la négritude, l’ubuntu et la conscience noire, Thabo Mbeki a forgé à la fin des années 90 un mot de ralliement qu’il s’est employé à populariser à grand renfort d’initiatives personnelles: la renaissance africaine. Si le concept a échoué à se matérialiser comme nouveau paradigme achevé et concis, il a réussi en revanche à rallier pareillement des décideurs politiques, des technocrates et des intellectuels autour d’une notion pas véritablement nouvelle mais toujours très émotionnelle, et à la dimension à la fois culturelle, psychologique et politique: celle d’une dignité et d’une fierté africaines plongeant leurs racines dans des réalisations antérieures.
Le projet de la renaissance africaine a ainsi apporté une contribution importante à la revitalisation de valeurs considérées comme véritablement africaines et humaines (au sens de «civilisées» par opposition à la notion discriminatoire de «primitives»). Il a échoué (ou peut-être n’était-ce pas sa finalité) à établir un concept et une stratégie politiques aptes à être utilisés comme instruments concrets. Mais il a réussi à consolider une assise philosophique remontant aux origines des tentatives d’émancipation de la domination eurocentrique du monde industrialisé occidental des colonisateurs. Dans ce sens il a apporté une réponse au complexe d’infériorité et au syndrome de la dépendance, intériorisés par la suite et toujours si répandus.
La traduction de la renaissance africaine en concepts et programmes politiques a peu à peu fait entrer le terme lui-même à l’intérieur du discours politique public. Son introduction systématique sur la scène internationale peut être datée du 28 janvier 2001, lorsque le président Thabo Mbeki a présenté le «Programme de renaissance de l’Afrique pour le millénaire» (MAP) au Forum économique mondial de Davos. Thabo Mbeki qualifiait alors le MAP de «déclaration du ferme engagement de dirigeants africains à s’approprier la responsabilité du développement économique durable du continent».1 Il avait bénéficié pour son intervention à Davos de l’appui du président nigérian Olusegun Obasanjo et de l’assistance active des présidents Benjamin Mkapa de Tanzanie et Abdoulaye Wade du Sénégal. Le document présenté est né au cours d’un processus qui a commencé lorsque les présidents sud-africain, nigérian et algérien ont été mandatés en 1999, par le sommet extraordinaire de l’OUA à Syrte, pour obtenir des créanciers de l’Afrique l’engagement d’une annulation totale de la dette extérieure africaine. Par la suite, en avril 2000 au sommet du Sud à la Havane, les présidents ont été chargés de transmettre les préoccupations du Sud au sommet du G8 à Okinawa en juillet 2000. Le sommet de l’OUA au Togo en 2000 a mandaté les mêmes présidents pour préparer le projet de Programme du millénaire pour le renouveau de l’Afrique.2 A la conférence ministérielle de la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique (CEA), du 8 au 10 mai 2001 à Alger, le gouvernement sud-africain a présenté le «Partenariat du millénaire pour le programme de renouveau de l’Afrique» comme la version actualisée et finale des efforts conjoints. Par la même occasion, le président sénégalais Abdoulaye Wade a présenté un «plan Omega pour l’Afrique»3 et la CEA un «programme pour le redressement de l’Afrique». Il a alors été décidé que les trois documents fusionneraient en un seul texte qui serait présenté au sommet de l’OUA en juillet 2001 à Lusaka, un sommet où les chefs d’Etat ont adopté le projet final sous le nom de «Nouvelle Initiative Africaine».
La NIA insiste dans son introduction sur la «vision commune et la ferme conviction» des dirigeants africains , ancrant le programme sur «la détermination des Africains de se sortir eux-mêmes et de sortir le continent du malaise du sous-développement et de l’exclusion dans un monde en voie de mondialisation» (paragraphe 1). Elle proclame que «les peuples africains ont commencé à manifester leur refus d’une direction économique et politique indigente» (paragraphe 7). En référence aux douloureuses expériences historiques de l’appauvrissement du continent, elle conclut que «les Africains ne doivent pas être les pupilles de tuteurs bienveillants, mais au contraire les architectes de leur propre redressement durable» (paragraphe 27). La NIA réaffirme aussi la revendication articulée auparavant par Thabo Mbeki en définissant «un nouveau cadre d’interaction avec le reste du monde... basé sur l’agenda établi par les Africains au travers de leurs propres initiatives et de leur propre volonté, pour forger leur propre destinée» (paragraphe 47). Pour atteindre ces objectifs les dirigeants africains déclarent endosser une responsabilité conjointe pour la liste suivante de buts et de tâches identifiés (ibid.):
Les conditions préalables au développement identifient trois sphères: 1) paix, sécurité, démocratie et bonne gouvernance; 2) gouvernance économique mettant l’accent sur la gestion des finances publiques; 3) coopération et intégration régionales (paragraphe 48). Les objectifs à long terme mettent en relief l’éradication de la pauvreté et la promotion du rôle des femmes (paragraphe 49). Parmi les buts visés figurent un taux de croissance annuel du produit intérieur brut supérieur à 7 % au cours des 15 prochaines années ainsi que la réalisation des objectifs internationaux de développement, OID, (paragraphe 50)4. Si cela ressemble à «un panier à provisions rempli de voeux pieux»,5 la NIA souligne elle-même que «si rien de nouveau et de radical n’est accompli, l’Afrique n’atteindra pas les OID ni le taux de croissance annuel de 7 % du PIB» (paragraphe 52). Cette vision est assurément plus proche de la réalité, mais le document omet d’expliquer de façon suffisamment claire ce que ses auteurs entendent par nouveau et radical.
Les thèmes majeurs spécifiés dans le paragraphe 53 énumèrent la paix, la sécurité, la démocratie, la bonne gouvernance, les droits humains et la saine gestion économique comme autant de préalables à un développement durable (53.1), de même que le besoin de coopération régionale et d’intégration économique (53.2). Huit secteurs prioritaires sont identifiés: les infrastructures, les technologies de l’information et de la communication, la santé, l’éducation, la culture, l’agriculture, la diversification de la production et des exportations et l’accès aux marchés des pays industrialisés.6 Le programme d’action définit comme cadre temporel provisoire les six premiers mois suivant l’institutionnalisation, à la tête de l’initiative africaine, d’une direction chargée de certaines tâches. Celles-ci concernent notamment la définition de mesures détaillées et des coûts exigés dans les secteurs de la paix et de la sécurité ainsi que la formulation de recommandations pour «des outils appropriés de diagnostic et d’évaluation en conformité avec les objectifs partagés de bonne gouvernance» (paragraphe 54.1). Une place considérable est faite à la spécification des objectifs et des mesures à prendre pour la réalisation des buts visés dans les secteurs prioritaires.7 Le document s’achève sur un échéancier pour les six premiers mois. Il établit un calendrier d’action, commençant par une première réunion, en juillet 2001, du comité d’application de l’initiative. Une session spéciale de l’assemblée générale de l’ONU en septembre 2001, puis un sommet de chefs d’Etat sur le financement de l’initiative africaine en octobre 2001 au Sénégal concluent les suggestions faites pour élargir la campagne en faveur de la NIA (paragraphe 74).
Reste à savoir cependant dans quelle mesure l’initiative africaine pèse d’un poids suffisant pour convaincre le monde extérieur à Afrique, et en particulier les pays industriels de l’OCDE, que l’appui à cette initiative est une nécessaire reconnaissance des problèmes du continent et une contribution à leur solution. Il faut par ailleurs se demander dans quelle mesure le poids politique et économique des dirigeants africains (ou en réalité leur manque de poids) pourrait assurer l’apport des réponses souhaitées et obtenir l’ouverture d’un débat international sur la NIA. Les terribles attentats terroristes du 11 septembre auront un impact durable sur les relations et les politiques internationales et d’autres priorités retiennent actuellement l’attention des puissants de ce monde.8
Les premières réactions des pays industrialisés laissent entrevoir une appréciation positive de l’initiative et de la «stratégie de marketing» appliquée par Thabo Mbeki et son équipe à l’occasion du sommet du G8. Comme l’a résumé un commentateur américain: «Il était inévitable que le MAP soit bien accueilli par le G8, il est arrivé au bon moment. Lorsque des émeutiers dévastent Gênes au nom d’un meilleur traitement pour le Tiers-Monde, aucun responsable politique ne va dire que c’est une mauvaise idée... Le discours de Mbeki sur la volonté des Africains de prendre leur destinée en main convient à la perfection et il ne faut surtout pas qu’il change de message. Traduit aux électeurs occidentaux cela signifie que la sébile sera maintenue hors de leur vue.»9 Sans doute est-il trop tôt pour juger si cette perception a souffert, et si oui dans quelle mesure, de la controverse et de la polarisation idéologique auxquelles a donné lieu la conférence mondiale contre le racisme à Durban, ainsi que du débat sur le problème des réparations.10
Des événements plus récents ont focalisé l’attention de puissants acteurs de la politique internationale et de l’économie globale, ce qui n’a évidemment pas favorisé un regain d’attention pour les défis posés à un continent africain déjà marginalisé. Dans le même temps la NIA s’est vue confrontée à un autre facteur nouveau. Le processus de rédaction du texte a abouti à l’adoption d’un document politique officiel par les chefs d’Etat africains au sommet de l’OUA, du 9 au 11 juillet 2001 à Lusaka. Parallèlement la finalisation des démarches conduisant à la transformation de l’OUA en UA a créé au même moment une dimension supplémentaire qui aura forcément un impact sur la NIA. Qu’un document politique, comme l’expriment clairement certains passages de la NIA, cherche à pénétrer un territoire nouveau et à franchir des frontières d’une façon qui n’est pas reflétée par le cadre institutionnel de l’instance continentale existante est une chose. C’en est une autre si cet organe gouvernemental subit au même moment une transformation et si le document doit opérer à l’intérieur de paramètres organisationnels nouvellement définis, qui reflètent eux aussi un changement de politique. Trop de choses dépendent en effet de la question de savoir si une nouvelle volonté politique s’exprime de façon aussi visible dans la restructuration de cette organisation. L’évaluation du potentiel de la NIA exige donc d’explorer aussi les possibles implications de la transformation de l’OUA en UA.
L’acte constitutif de l’Union Africaine a été adopté par la 36ème session ordinaire de l’assemblée des chefs d’Etat et de gouvernerment le 11 juillet 2000 à Lomé. Pour entrer en vigueur il devait être ratifié par les deux-tiers des 53 membres de l’OUA. A l’ouverture des délibérations du sommet de Lusaka en juillet 2001, 50 Etats membres l’avaient ratifié et l’UA pouvait donc voir le jour.
Malgré cette expression unique de volonté politique, l’ampleur des tâches à surmonter a tempéré l’enthousiasme. Kofi Annan, le secrétaire général des Nations unies, a lui-même prôné la prudence dans son discours au sommet de Lusaka: «cet effort historique», a-t-il déclaré, «demandera des qualités de dirigeants, du courage et de la volonté pour se détacher du passé.»11 L’énergie déployée autour du projet d’Union Africaine par le dirigeant libyen Mouamar Kadhafi, considéré comme son principal inspirateur, a aussi été davantage perçue comme un motif de préoccupation que comme un encouragement à l’établissement de la confiance. Les plans ambitieux de l’UA cherchent à concrétiser des idées défendues dès le début des années 60 par des panafricanistes comme le défunt Kwame Nkrumah. Ils prévoient la création d’un parlement africain, d’une cour de justice et d’un conseil économique, social et culturel - autant d’institutions qui, si elles étaient prises au sérieux, contribueraient à renforcer l’autorité continentale aux dépens des sacro-saints principes de souveraineté nationale. Il serait prématuré de dire aujourd’hui si l’Afrique s’écartera concrètement de ce paradigme, et si oui jusqu’où. A la lumière des politiques post-coloniales menées sur le continent et de l’autonomie jalousement revendiquée par les gouvernements nationaux, des doutes subsistent néanmoins quant à l’existence d’un consensus politique et d’une volonté d’appliquer des possibilités d’ingérence aussi étendues dans les affaires intérieures des Etats membres. Cela serait pourtant un ingrédient important pour consolider l’approche défendue dans la NIA, laquelle insiste sur la responsabilité collective comme condition nécessaire à la confrontation avec les défis du développement.
Une comparaison entre le Projet préliminaire de traité établissant l’Union Africaine et l’Acte constitutif finalement adopté peut fournir quelques indices sur le degré d’engagement envers la nouvelle approche esquissée par la NIA.12 Les résultats de cette comparaison sont à la fois révélateurs et dégrisants. Les objectifs définis dans l’article 3 se réfèrent toujours à la promotion de la paix, de la sécurité et de la stabilité sur le continent, mais suppriment l’obligation «de mettre fin au fléau des conflits et de leurs conséquences dévastatrices.» Les principes énoncés dans l’article 4 gomment les références explicites au «respect des libertés individuelles et collectives, et la tenue d’élections libres et équitables», de même qu’à «la tolérance, la compréhension mutuelle et le respect des droits des personnes appartenant à des groupes minoritaires», ou encore à la «responsabilité et la transparence dans la gouvernance et la lutte contre la corruption».
On pourrait en conclure qu’il importe plus d’examiner ce qui a été supprimé du projet originel que ce qui a survécu avant d’être adopté. Le résultat est alors peu encourageant pour ce qui est du degré de réelle volonté politique d’assumer une responsabilité collective. Le sentiment demeure que les représentants politiques des Etats membres de l’OUA ont déjà des difficultés à s’engager du bout des lèvres sur certains dossiers. C’est ainsi que certaines échappatoires, loin d’être obturées, semblent avoir été maintenues intentionnellement. La suppression, dans la constitution finale de l’UA, d’une référence explicite à la corruption, contraste sévèrement avec le texte de la NIA, demandant «des mesures efficaces pour combattre la corruption et les détournements de fonds» (paragraphe 54.1). Dans l’article 4(g) l’UA confirme d’un côté l’adhésion au principe de la non-ingérence dans les affaires intérieures des Etats membres. De l’autre elle exprime dans l’article 4(h) une réserve qui reconnait «le droit de l’Union d’intervenir dans un Etat membre sur décision de la Conférence, dans certaines circonstances graves, à savoir les crimes de guerre, le génocide et les crimes contre l’humanité».
Nous sommes très loin ici de la possibilité d’accroître l’engagement à la «bonne gouvernance» comme le stipule la NIA, et l’on peut difficilement parler d’une stratégie de mise en oeuvre appropriée. Il n’est donc pas surprenant que le sommet de l’OUA ait une fois de plus refusé de traiter concrètement les défis posés actuellement par un régime politique comme celui de la ZANU/PF au Zimbabwe, pour ne citer qu’un exemple saillant. Vue sous cette angle, la constitution de l’UA pourrait fort bien devenir un obstacle à la propagation et à l’application de la NIA, laquelle attache entre autres une si grande importance au respect de la règle du droit. Au lieu de renforcer la légitimité et la crédibilité du document politique en signalisant la volonté d’assumer une plus grande responsabilité, l’UA risque d’ouvrir de nouvelles contradictions entre l’organe en cours d’établissement et les buts visés dans le schéma de développement offert par la NIA. L’importance de ce projet risque donc d’être limitée si sa sphère opérationnelle doit être rognée par la démarcation des nouvelles structures de l’UA. En d’autres termes: les préoccupations suscitées par la portée limitée de l’UA nourrissent à leur tour les réserves émises sur la signification de la NIA.
Comme cela a déjà été précisé dans l’introduction, il serait injuste et prématuré de tirer des conclusions définitives à ce stade encore précoce de révision des paradigmes et paramètres de la politique africaine et de la stratégie de développement. Le scepticisme et les marques de soutien se partagent pour l’instant les commentaires, les responsables politiques semblant plus disposés à faire jouer le bénéfice du doute.
La secrétaire d’Etat parlementaire au Ministère allemand de la Coopération a salué la NIA et vu «une rupture des amarres pour les dirigeants africains dans le fait de proposer que des despotes et des gouvernements non-démocratiques soient isolés au moyen de l’OUA et par des programmes comme le MAP». A ses yeux, le «programme du millénaire pourrait devenir un repère pour la politique de l’Allemagne envers l’Afrique». Mais elle souligne également que «cela dépendra grandement de la réponse apportée en Afrique même à ce programme ambitieux et optimiste» avant de prévenir que «le programme ne doit pas non plus être édulcoré au sens où la responsabilité personnelle pour la bonne gouvernance serait diluée et où les pays verraient dans l’aide extérieure la principale solution à leurs problèmes.»13
En mettant plus l’accent sur la responsabilité collective continentale que sur la responsabilité nationale, l’UA semble appuyer l’approche prônée par la NIA. Des doutes subsistent pourtant quant au degré d’engagement réel à une époque où des dirigeants africains continuent de recourir à des méthodes fort peu démocratiques pour se maintenir au pouvoir. Cela contraste crûment avec «l’expansion des frontières démocratiques et l’approfondissement de la culture des droits humains» identifiés comme l’un de ses fondements par la NIA au paragraphe 64 de son chapitre sur «Un nouveau partenariat global».
Une voix du Sud a bien plutôt souligné dans une chronique hebdomadaire que «le sommet de Lusaka ne proposait rien de nouveau en termes d’organisation, de procédure et d’apports. Il n’y a eu par exemple aucune contribution de la société civile et le sommet n’aura servi qu’à perpétuer l’image d’un club de dirigeants’. Quelle conclusion en tirer si ce n’est que l’Union Africaine est simplement la vieille OUA affublée d’un nouveau chapeau (du vieux vin dans une bouteille neuve)? Pour être significatif un changement doit être étayé par une mutation philosophique. Et le changement s’opère au moyen de programmes concrets. La situation qui en résulte devient alors le reflet de la nouvelle philosophie. Pour l’OUA ou l’UA (ou ce qui suivra) les discours de changement ne resteront que des discours faute d’un changement dans la philosophie qui sous-tend la politique et la gouvernance.»14
La NIA pourrait avoir en partie le potentiel conceptuel pour faciliter l’amorce d’un tel changement philosophique malgré une foule de préalables et d’objectifs irréalistes, pour ne pas dire naïfs. Mais c’est la volonté politique, telle qu’elle se reflète en priorité dans les rangs de l’UA, qui décidera si la NIA deviendra le cadre pertinent des perspectives et de l’émancipation de l’Afrique. A ce titre l’on est en droit de s’interroger sur les raisons qui ont poussé à rayer du préambule du projet de traité de l’UA un passage dans lequel les chefs d’Etat signataires auraient insisté sur «l’impérieux besoin et l’urgence de ranimer les aspirations de nos peuples à une plus grande unité, à la solidarité et la cohésion dans une plus large communauté de peuples transcendant les différences culturelles, idéologiques, ethniques, religieuses et nationales». La NIA pourrait fournir une importante contribution à la progression de l’Afrique vers un tel objectif, même s’il est pratiquement certain qu’elle échouera à réaliser toutes les tâches ambitieuses qu’elle définit.
* Entre-temps la NIA a été rebaptisée «Nouveau partenariat pour le développement africain» au sommet d’Abuja du 23 octobre 2001.
